Duża rozpiętość cen za usługi nadzoru inwestorskiego oferowane w projektach infrastrukturalnych w Polsce ma charakter strukturalny. Dlatego nie może być
tłumaczona incydentalnymi rozbieżnościami w kalkulacjach. Zjawisko to czyni rynek mniej przewidywalnym i obniża efektywność wydatkowania środków publicznych. Jakie rozwiązania są potrzebne, by to zmienić?
Usługi nadzoru inwestorskiego i inżyniera kontraktu w dużych projektach infrastrukturalnych mają kluczowe znaczenie dla jakości, kosztu i harmonogramu realizacji. W polskich przetargach obserwuje się jednak znaczące rozpiętości cen ofert na nadzór – zarówno pomiędzy wykonawcami, jak i względem wartości szacunkowych zamawiających. Zjawisko to występuje m.in. w przetargach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), PKP Polskich Linii Kolejowych (PKP PLK) oraz Polskich Sieci Elektroenergetycznych (PSE). Celem niniejszego artykułu jest:
- zmapowanie skali rozbieżności cenowych na podstawie przykładowych konkretnych postępowań,
- wskazanie determinant (prawnych, organizacyjnych i rynkowych),
- ocena skutków dla efektywności wydatkowania środków publicznych,
- przedstawienie rekomendacji służących poprawie praktyk szacowania oraz oceny zgłaszanych ofert.
Analiza zaprezentowana w artykule opiera się na udokumentowanych danych z publikacji branżowych i oficjalnych serwisów zamówień, stanowiskach Urzędu Zamówień Publicznych (UZP), orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej (KIO) oraz dokumentach inwestorów [1–16].
>>> Klauzula waloryzacyjna w zamówieniu publicznym na roboty budowlane
>>> Rażąco niska cena przy robotach budowlanych zgodnie z Prawem zamówień publicznych – cz. I
>>> Rażąco niska cena przy robotach budowlanych zgodnie z Prawem zamówień publicznych – cz. II
Fot. © YOSUKE – stock.adobe.com
RAMY PRAWNE I KONTRAKTOWE
1. Ustawa – Prawo zamówień publicznych
Procedury udzielania zamówień na nadzór inwestorski reguluje Ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych [1]. Istotne w kontekście dużych rozbieżności cen są przepisy, które dotyczą badania rażąco niskiej ceny i obowiązku rzetelnego ustalenia wartości zamówienia przed wszczęciem postępowania. Urząd Zamówień Publicznych wprost przypomina, że ceny usług projektowych i nadzoru nie powinny być ustalane procentowo od wartości robót, lecz poprzez realną kalkulację zakresu, czasu trwania oraz zapotrzebowania na kompetencje [2, 3]. Orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej akcentuje standard należytej staranności zamawiającego przy weryfikacji wyjaśnień ceny, w tym również w usługach nadzoru [4, 5].
2. Wzorce kontraktowe i wytyczne inwestorów
GDDKiA stosuje warunki FIDIC z modyfikacjami, które zostały wprowadzone przez wzorcowe szczególne warunki kontraktu (SWK) dla trybu „projektuj i buduj” (FIDIC 2017) [6, 7]. Ramy te przenoszą na nadzór lub inżyniera kontraktu rozbudowany katalog obowiązków (koordynację, kontrolę jakości, rozliczenia, roszczenia i zarządzanie ryzykiem), które mają bezpośrednie przełożenie na nakład pracy oraz strukturę zespołu. PKP PLK i PSE publikują dokumentację oraz komunikaty o postępowaniach na swoich platformach zakupowych, a nadzory często obejmują wieloletnie okresy (od etapu projektowania do końca robót), co istotnie wpływa na koszt [8, 9].
3.Wytyczne UZP
W opinii z 13 grudnia 2022 r. Urząd Zamówień Publicznych wskazał, że ustalanie wartości zamówienia na nadzór wymaga odrębnej, realistycznej kalkulacji (m.in. liczebności i struktury zespołu, czasu trwania, dyspozycyjności), a nie określenia automatycznego procentu od wartości robót [2, 3]. W praktyce oznacza to, że rozbieżności w ofertach mogą wynikać również z różnych modeli kalkulacji przyjętych przez wykonawców, co należy wnikliwie badać na etapie wyjaśnień ceny [4, 5].
W dalszej części artykułu:
METODYKA I ŹRÓDŁA DANYCH
SKALA ROZBIEŻNOŚCI – UDOKUMENTOWANE PRZYKŁADY
1. GDDKiA: warszawski odcinek S7 (nadzór naukowo-techniczny)
2. PKP PLK: E30 Kraków–Katowice (nadzór nad IIb)
3. GDDKiA: S19 na Podlasiu (2 części)
4. PSE: ograniczona jawność danych ofertowych
CZYNNIKI KSZTAŁTUJĄCE ROZBIEŻNOŚCI
1. Różne modele kalkulacji kosztów przez wykonawców
2. Specyfika branżowa i ryzyka techniczne
3. Konstrukcja kryteriów oceny ofert
4. Niedoszacowanie wartości zamówienia
5. Standard należytej staranności przy rażąco niskiej cenie
SKUTKI DLA EFEKTYWNOŚCI I RYZYKA PROJEKTU
1. Ryzyko niedoszacowania budżetu wykonawcy usługi
2. Ryzyko przeszacowania wartości usługi
3. Negatywne konsekwencje dla harmonogramu i jakości
REKOMENDACJE DLA ZAMAWIAJĄCYCH I RYNKU
1. Oszacowanie bottom-up i standaryzacja w ramach poszczególnych inwestorów
2. Większa jawność metryk
3. Kryteria pozacenowe i minimalne standardy personelu
4. Kontraktowe doprecyzowanie roli nadzoru
5. Pętla zwrotna (feedback loop)
6. Szkolenia dla zamawiających w zakresie rażąco niskiej ceny
WNIOSKI
>>> Cały artykuł dostępny jest w numerze 11/2025 miesięcznika „Inżynier Budownictwa”.
>>> Członkowie Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa mają dostęp do miesięcznika przez portal członkowski >>>
dr inż. Krzysztof Kaczorek
dyrektor Centrum Analiz Budowlanych
Instytut Badań Stosowanych Politechniki Warszawskiej
Literatura
[1] Ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1320 ze zm.).
[2] Ustalanie wartości zamówienia na roboty budowlane i związanych z nim zamówień na usługi projektowania oraz nadzoru inwestorskiego (opinia),
13.12.2022 [dostęp 10.10.2025]. Dostępne w Urząd Zamówień Publicznych: https://www.gov.pl/web/uzp/ustalanie-wartosci-zamowienia-na-roboty-budowlane-i-zwiazanych-z-nim-zamowien-na-uslugi-projektowania-oraz-nadzoru-inwestorskiego.
[3] Opinie UZP – repozytorium (w tym opinia z 13.12.2022 o szacowaniu wartości) [dostęp 10.10.2025]. Dostępne w Urząd Zamówień Publicznych, https://www.gov.pl/web/uzp/opinie3.
[4] „Podlaskie. GDDKiA rozstrzygnęła przetarg na nadzór nad S19 (dwie części, listy ofert i kwoty umów)” w Rynek Infrastruktury, 22.11.2024 [dostęp 10.10.2025]. Dostępne w: https://www.rynekinfrastruktury.pl/wiadomosci/drogi-i-autostrady/podlaskie-gddkia-rozstrzygnela-przetarg-na-nadzor-nad-s19-93478.html.
[5] Orzecznictwo KIO – wyszukiwarka (praktyka dotycząca RNC, wyjaśnień i należytej staranności) [dostęp10.10.2025]. Dostępne w UZP Krajowa Izba Odwoławcza: https://orzeczenia.uzp.gov.pl.
[6] Wzorcowe Szczególne Warunki Kontraktu (FIDIC 2017) – Część B: Postanowienia Szczególne (tryb „Projektuj i Buduj”), 16.02.2021 [dostęp 10.10.2025]. Dostępne w Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad: https://www.archiwum.gddkia.gov.pl/frontend/web/userfiles/articles/s/specyfikacja_13123/pkt%20III/A_2021-02-16%20-%20SWK%20-%20FIDIC%202017%20PiB.pdf.
[7] Wzorcowe dokumenty kontraktowe (WDK) dla systemu „Projektuj i Buduj” (zestaw aktualnych wzorców, w tym KPI) [dostęp 10.10.2025]. Dostępne w Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad: https://www.gov.pl/web/gddkia/wzorcowe-dokumenty-kontraktowe-wdk-dla-systemow-projektuj-i-buduj-i-umowy-wskaznikowe.
[8] „Kto będzie nadzorował realizację S7 – wylotówki z Warszawy? Są oferty” w Rynek Infrastruktury, 10.02.2025 [dostęp 10.10.2025]. Dostępne w: https://www.rynekinfrastruktury.pl/wiadomosci/drogi-i-autostrady/kto-bedzie-nadzorowal-realizacje-s7-wylotowki-z-warszawy-sa-oferty-94245.html.
[9] Platforma zakupowa eB2B – przetargi PSE (ogłoszenia, wyniki, informacje z otwarcia ofert) [dostęp 10.10.2025]. Dostępne w Polskie Sieci Elektroenergetyczne: https://przetargi.pse.pl/.
