Sposób umiejscowienia budynku na działce budowlanej jest przedmiotem regulacji różnych przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej: „RWT”).
W trakcie projektowania budynków należy mieć w szczególności na uwadze odległość, w jakiej budynek może być usytuowany od granicy działki budowlanej, która jest przedmiotem regulacji § 12 RWT.
W myśl § 12 ust. 1 RWT zasadą jest sytuowanie budynku w odległości:
- 4 metrów w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy,
- 3 metrów w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.
Od tej zasady prawodawca przewidział jednak wyjątki wynikające z § 12 ust. 2, 3 i 4 RWT. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wyjątki te nie pozostają ze sobą w związku i nie uzupełniają się, lecz określają oddzielne względem siebie sytuacje, które powinny być interpretowane w sposób rozłączny (tak m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1038/20).
Jeden z takich wyjątków został ustanowiony w § 12 ust. 3 RWT, z którego wynika, że dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Przywołany przepis ma zastosowanie zawsze wtedy, gdy na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do działki budowlanej znajdują się już budynki usytuowane wzdłuż ich granicy. Usytuowane w ten sposób budynki tworzą bowiem tzw. zabudowę pierzejową, posiadającą wspólną ścianę, składającą się z szeregu elewacji frontowych poszczególnych budynków. Nie ulega wątpliwości, że możliwość usytuowania budynku przy granicy nieruchomości jest w takim przypadku uzasadniona przede wszystkim potrzebą zachowania ukształtowanego już ładu przestrzennego. Pierzeja tworzy bowiem spójną zabudowę, podkreślającą dbałość o walory estetyczne i funkcjonalne miasta. Zabudowa pierzejowa ma również gwarantować zachowanie warunków dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, a więc spełnienia wymagań jakie stawiane są m.in. ścianom oddzielenia przeciwpożarowego.
Zobacz też:
Nowa forma projektu budowlanego a uzgodnienia dotyczące ochrony przeciwpożarowej
Dokumentacja do pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego
Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu
W praktyce stosowania § 12 ust. 3 RWT pojawił się jednak problem rozumienia przylegania ściany projektowanego budynku do ściany budynku istniejącego na nieruchomości sąsiedniej. Problem dotyczy w szczególności tego czy ściany projektowanego oraz istniejącego na nieruchomości sąsiedniej budynku powinny przylegać do siebie całymi swoimi powierzchniami. Rozwiązanie tego problemu ma wymiar praktyczny, gdyż w istotny sposób rzutuje na zakres zabudowy należącej do inwestora nieruchomości.
W doktrynie prawnej pojawiły się dwa odmienne stanowiska w zakresie interpretacji przepisu § 12 ust. 3 RWT.
Według interpretacji szerszej (łagodniejszej) wymóg przylegania jest spełniony już wtedy, gdy budynki stykają się ze sobą w jakimkolwiek stopniu.
Według interpretacji węższej (zaostrzonej) wymóg przylegania jest spełniony wyłącznie wtedy, gdy ściany budynku projektowanego i sąsiedniego stykają się ściśle na całej swojej powierzchni.
Bardziej przekonywująca wydaje się ta interpretacja przepisu § 12 ust. 3 RWT, która nie wymaga przylegania ściany projektowanego budynku całą swoją powierzchnią do ściany budynku istniejącego na nieruchomości sąsiedniej.
Uzasadniając powyższy wniosek warto przede wszystkim podkreślić, że przepis § 12 ust. 3 RWT stanowi wyjątek od zasady sytuowania budynku w odległości 3 lub 4 metrów od granicy działki budowlanej w zależności od tego czy jest zwrócony ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Przepis § 12 ust. 3 RWT jest więc przepisem szczególnym względem § 12 ust. 1 RWT, co implikuje obowiązek dokonywania jego zawężającej interpretacji. Z kolei wykładnia zawężająca wymaga opierania się przede wszystkim na dosłownym brzmieniu przepisu w celu ustalenia wynikającej z niego normy prawnej.
Z dosłownej treści § 12 ust. 3 RWT nie wynika, że ściany projektowanego oraz istniejącego na nieruchomości sąsiedniej budynku winny przylegać do siebie całymi swoimi powierzchniami. W słowniku Języka Polskiego PWN słowo „przylegać” oznacza tyle co „dotykać czegoś bezpośrednio, graniczyć z czymś, być zgodnym z czymś”. Ani z powszechnego rozumienia słowa „przylegać” ani z pozostałej treści § 12 ust. 3 RWT nie wynika, jakoby ściana projektowanego budynku miała dotykać, opierać się całą swoją powierzchnią o ścianę budynku istniejącego na działce sąsiedniej, czyli być z nią identyczna. Z brzmienia §12 ust. 3 RWT można wysunąć jedynie taki wniosek, iż ściany obu budynków mają się ze sobą stykać. W żadnym przypadku prawodawca nie określa czy stykanie się obu ścian budynków ma dotyczyć całej ich powierzchni czy tylko ich części.
Co więcej, w wyniku wydania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w dniu 14 listopada 2017 r. rozporządzenia zmieniającego przepisy RWT (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285, dalej: „Rozporządzenie zmieniające”), całkowicie zmieniono treść § 12 ust. 3 RWT. Poprzednio obowiązujące brzmienie tego przepisu dopuszczało bowiem sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną jedynie w zabudowie jednorodzinnej i „[…] jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej.”.
Nie ulega wątpliwości, że z poprzednio obowiązującego brzmienia § 12 ust. 3 RWT wprost wynikało, iż ściany obu budynków winny przylegać do siebie całą swoją powierzchnią i to zarówno od strony elewacji frontowej jak i elewacji znajdującej się na tyłach projektowanego budynku. Przepisy RWT dopuszczały więc budowę przy granicy działki budowlanej budynku o takiej samej kubaturze i powierzchni zabudowy co budynek znajdujący się na nieruchomości sąsiedniej lub mający powstać w wyniku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie mógł swobodnie decydować jaką powierzchnię należącej do niego nieruchomości zamierza zabudować. Oprócz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dodatkowo ograniczały go parametry zabudowy istniejącej na nieruchomości sąsiedniej.
W chwili obecnej § 12 ust. 3 RWT nie zawiera ograniczeń w stosowaniu tego przepisu jedynie do zabudowy jednorodzinnej, lecz do każdego rodzaju budynku. Ponadto nie zawiera on zwrotu „całą powierzchnią swojej ściany” z czego można wyciągnąć wniosek, że ściany budynków mogą do siebie przylegać w jakiejkolwiek powierzchni. Jednocześnie z § 12 ust. 3 RWT usunięto warunek, by część projektowanego budynku znajdującą się wzdłuż granicy działki miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej nieruchomości. Zamiast tego doprecyzowano, że wysokość projektowanego budynku ma być zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wydaje się, że zaprezentowana powyżej zmiana treści § 12 ust. 3 RWT ma charakter celowy. Prawodawca prawdopodobnie chciał tym samym znieść dotychczasowe ograniczenia w sytuowaniu budynku przy granicy istniejącego lub projektowanego na sąsiedniej nieruchomości, co ma umożliwiać zabudowę działki budowlanej za istniejącym lub projektowanym na tej nieruchomości budynkiem z jednoczesnym zastrzeżeniem, że taka zabudowa będzie zgodna z ustaleniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Za takim rozumieniem zmiany treści § 12 ust. 3 RWT przemawia również uzasadnienie do Rozporządzenia zmieniającego. Z uzasadnienia tego wynika, że dopuszczenie budowy budynku w granicy działki na styku z innym budynkiem wyszczególniono w oddzielnym ust. 3 jako możliwość występującą nie tylko w zabudowie jednorodzinnej, ale we wszelkiego rodzaju zabudowie. W uzasadnieniu wskazuje się nadto, że: „W chwili obecnej dobudowa nowego budynku do ślepej ściany stojącej na granicy działki jest jednym z podstawowych procesów urbanistycznych. Dobudowa taka powinna być dozwolona z mocy prawa i nie może być ograniczana do zabudowy jednorodzinnej.” oraz dodaje się, iż „[…] zabudowa plombowa ma na celu uzupełnienie występującej zabudowy pierzejowej, wobec czego projektowany budynek powinien „wpasowywać się w istniejącą zabudowę. Wobec powyższego we wprowadzonym przepisie podkreślono konieczność spełnienia wymagań obowiązującego na danym terenie planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy”. Z tego więc wynika, że projektowany budynek ma jedynie „wpasowywać” się w istniejącą zabudowę, a nie, że ma być z nią identyczny/tożsamy. „Wpasowanie się”, którym to zwrotem posługuje się prawodawca, ma z kolei polegać na spełnieniu wymagań istniejącego na danym terenie ładu przestrzennego, który kształtowany jest przez postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, warunków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Obecne brzmienie § 12 ust. 3 RWT nie wprowadza więc już obowiązku ścisłego nawiązywania do parametrów istniejącego lub projektowanego na nieruchomości sąsiedniej budynku, które ograniczały inwestorowi możliwość wykorzystania potencjału należącej do niego nieruchomości.
Obecne brzmienie analizowanego przepisu nawiązuje natomiast do treści §12 ust. 4 pkt 2 RWT, która obowiązywała w latach 2004 – 2009. Wynikało z niej, że: „Jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.
Problem przylegania ścian budynków sytuowanych przy granicy nieruchomości na podstawie brzmienia obowiązującego w latach 2004-2009 ówczesnego § 12 ust. 4 pkt 2 RWT rozstrzygany był, poza nielicznymi wyjątkami, jednolicie przez sądy administracyjne.
Oto kilka fragmentów orzeczeń, które poruszały problematykę rozumienia ówczesnego § 12 ust. 4 pkt 2 RWT:
a) Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 862/06
„Nie obowiązuje nakaz, aby projektowany na granicy działki budynek na całej długości przylegał do istniejącej ściany budynku sąsiedniego. Warunek ten jest spełniony, gdy sytuowany na granicy działki obiekt przylega do części ściany istniejącego budynku sąsiedniego”.
b) Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 42/11
„Przepisy techniczno-budowlane nie zawierają ograniczenia, które wymagałoby, aby budynek sytuowany w granicy z nieruchomością sąsiednią i przylegający do ściany budynku na niej się znajdującego swymi rozmiarami odpowiadał maksymalnie ścianie przyległej budynku zrealizowanego”.
c) Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca
2010 r., sygn. akt II OSK 960/09
„Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w okresie od dnia 27 maja 2004 r. do dnia 8 lipca 2009 r. nie wprowadzało w §12 ust. 4 pkt 2 wymogu, aby ściana wznoszonego obiektu przylegała do obiektu istniejącego na działce sąsiedniej całą swą długością”.
d) Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1213/11
„Sąd I Instancji dokonał błędnej wykładni §12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż przepis ten w brzmieniu, jakie znajdowało zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, nie wprowadzał wymogu przylegania ściany projektowanego budynku całą długością bądź powierzchnią do ściany już istniejącego budynku”.
e) Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r,, sygn. akt VII SA/Wa 497/17
„W chwili wydania decyzji brak było przepisu, z którego wynikałby obowiązek sytuowania budynków przy granicy w taki sposób, aby przylegały do budynków istniejących w granicy na działce sąsiedniej na całej powierzchni ściany”.
f) Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2009 r. sygn. akt II SA/Po 67/09
„Przepis §12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) dopuszcza sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku bez otworów okiennych, którego ściany nie będą pokrywać się na całej szerokości wysokości ze ścianą budynku istniejącego w granicy (na działce sąsiedniej) pod warunkiem, że – w konkretnym stanie faktycznym – nie ograniczy ona możliwości korzystania z działki sąsiedniej ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 140, art. 144 KC)”.
Odmienną interpretację ówczesnego § 12 ust. 4 pkt 2 RWT, na którą w tej chwili powołuje się większość sądów administracyjnych dokonując wykładni obecnie obowiązującego § 12 ust. 3 RWT (np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 530/21; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Op 435/19; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2095/19), zaprezentował jednak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 456/10. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł bowiem, że „Sformułowanie użyte w przepisie § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690, ze zm.) „przylegającej do istniejącej ściany” należy rozumieć w ten sposób, że ściany obu budynków usytuowanych przy granicy będą stykać się całą powierzchnią. Wymóg ten nie jest zatem spełniony w sytuacji, gdy nowy budynek przylega tylko do niewielkiego fragmentu ściany budynku istniejącego.”. Należy jednak zaznaczyć, że poza zacytowanym powyżej fragmentem, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie nie przytoczył żadnych innych argumentów, które miałyby przemawiać za przyjętą przez siebie interpretacją ówcześnie obowiązującego § 12 ust. 4 pkt 2 RWT. Powoływanie się w trakcie dokonywania interpretacji obecnie obowiązującego § 12 ust. 3 RWT na zaprezentowane powyżej orzeczenie, którego rozstrzygnięcie nie zostało dostatecznie uzasadnione, jest niezrozumiałe, co w wielu przypadkach może rodzić daleko idące konsekwencje dla inwestorów pragnących zabudować swoją nieruchomość.
Do tej pory w judykaturze zaprezentowana powyżej interpretacja § 12 ust. 3 RWT nie znalazła swojego potwierdzenia, mimo iż co raz częściej taką wykładnię przyjmują organy administracji publicznej w toku rozstrzygania indywidualnych spraw. Przykładowo w sprawie rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pod sygnaturą akt IV SA/Po 1052/18 Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wskazując,
iż „[…] „[…] Przedmiotowa sprawa została zainicjowana wnioskiem złożonym dnia 19 kwietnia 2018 r., po wejściu w życie zmienionego rozporządzenia, wobec czego zastosowanie w sprawie ma § 12 ust. 3 w nowym brzmieniu. Z jego treści nie wynika, by budynki w zabudowie bliźniaczej musiały do siebie przylegać całą powierzchnią ściany. Jedynymi warunkami jakie należy spełnić jest przyleganie „swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce” oraz wysokość, która „będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu”. Nie ma więc innych warunków, jakie spełnić musi inwestor planując budynek usytuowany w granicy nieruchomości. Nie można zatem podzielić stanowiska odwołujących, że budynki powinny być styczne na całej powierzchni ściany, bowiem nie wynika to z treści obecnie obowiązującego § 12 ust. 3 rozporządzenia. Wojewoda zauważył też, że powoływane przez odwołujących orzecznictwo sądowo administracyjne odnosi się do ww. przepisu w brzmieniu sprzed zmiany, a więc nieaktualnego.”. Powyższe stanowisko Wojewody nie przekonało jednak Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który jak większość sądów administracyjnych powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany pod sygn. akt II OSK 456/10 w trakcie obowiązywania ówczesnego § 12 ust. 4 pkt 2 RWT uznając zaprezentowany w nim pogląd za aktualny na gruncie rozpatrywanej sprawy i nie podzielając argumentów Wojewody wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Warto natomiast wskazać, że niektórzy przedstawiciele doktryny prawnej dokonując wykładni przepisu § 12 ust. 3 RWT dochodzą do wniosku, iż „Obecnie możliwość lokalizacji budynku w sposób w nim określony odnosi się do wszystkich budynków, bez względu na rodzaj zabudowy, w której się znajdują. Budynek ten musi przylegać swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, ale bez zastrzeżenia, że musi to być cała powierzchnia ściany.” (tak M. Bursztynowicz, M. Sługocka w: Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Komentarz, Warszawa 2022, § 12). Podobne spojrzenie na powyższy problem prezentuje dr M. Wółkowska wskazując, że literalne brzmienie § 12 ust. 3 RWT zarówno w poprzedniej jak i obecnej wersji nie pozwala na jednoznaczne potwierdzenie tezy, iż ściany obu budynków mają stykać się całą powierzchnią, mają być identyczne. W związku z tym, w jej ocenie to plan miejscowy powinien szczegółowo regulować tę kwestię. W takim bowiem przypadku, autorzy planu miejscowego mogą wziąć pod uwagę i oryginalną zabudowę i wiele innych kwestii (M. Wółkowska, Przyleganie ściany do ściany czyli jak należy rozumieć § 12 ust. 3 WT, źródło: http://www.prawodlaarchitekta.pl/przyleganie-sciany-do-sciany-czyli-jak-nalezy-rozumiec-§-12-ust-3-wt/).
Wydaje się, że wprowadzone w § 12 RWT zmiany miały na celu usunięcie wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przylegania ściany projektowanego budynku do ściany budynku znajdującego się na nieruchomości sąsiedniej. Z obecnego brzmienia § 12 ust. 3 RWT wynika, że ściany obu budynków nie muszą przylegać do siebie całą swoją powierzchnią, a wysokość projektowanego budynku winna wynikać z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taki kierunek zmian może więc prowadzić do wniosku, że inwestor nie jest już ograniczony parametrami budynków usytuowanych na działce sąsiedniej i ma możliwość lokalizowania zabudowy również w głębi należącej do niego nieruchomości.
dr Maciej Krusś LL.M., radca prawny
Maciej Harasimowicz, aplikant radcowski
