Historia Prawa budowlanego

Historia Prawa budowlanego od 1928 do 1961 roku

Budynki murowane występowały przeważnie na obszarach zachodnich, a na wschodnich i południowych – budynki drewniane kryte słomą. W tej sytuacji państwo było zainteresowane unifikacją tego prawa, która nie była łatwa ze względu na zbyt duże różnice między poszczególnymi rejonami Polski. Wydanie ogólnopaństwowej ustawy dla całego państwa nie było jednak pożądane, a nawet szkodliwe. Natomiast wydawanie odrębnych ustaw dla poszczególnych dzielnic państwa oznaczałoby rezygnację z chęci zunifikowania dzielnicowych odrębności będących skutkiem długotrwałej gospodarki zaborców. Wybrano więc drogę pośrednią, czyli wydanie aktu prawnego dokonującego unifikacji ustawodawstwa w pewnych granicach, bez szkody dla poszczególnych dzielnic, i równocześnie ustalającego jednolite dla całego państwa zasady, na których miały być oparte przepisy dzielnicowe, dostosowane do warunków lokalnych. Takim ramowym aktem było rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli¹, w którym pewne kwestie zostały uregulowane w sposób jednolity dla całego państwa, co miało się przyczynić do zatarcia dzielnicowych odrębności².

W ten sposób w 1928 r. powstało pierwsze polskie Prawo budowlane, w którym szeroko uregulowano zagadnienia techniczno-budowlane odmiennie dla miast i odmiennie dla wsi. Nie zdołano także pokonać rozbieżnych żądań dotyczących budownictwa miejskiego i wobec tego przewidziano możliwość wydawania przepisów miejscowych dla poszczególnych miast³.

Wskazane kompromisowe rozwiązania nie zadowoliły tych, którzy oczekiwali jednolitego, możliwie zwięzłego zbioru przepisów regulujących sprawy budownictwa. Mimo wszystko prawo to było pozytywnie oceniane, co skutkowało długim, ponad 30-letnim, obowiązywaniem. Prawo to nie sprostało jednak nowym zadaniom i potrzebom, jakie powstały w Polsce Ludowej w rozwijającym się budownictwie socjalistycznym. Odmienne warunki społeczno-polityczne i ekonomiczne, jakie powstały w Polsce po II wojnie światowej, zdeterminowały potrzebę zreformowania tego prawa. Szczególnie zwielokrotniony wzrost aktywności budowlanej jednostek państwowych wymagał ujęcia w jednolite ramy prawne, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1928 r. nie dotyczyły w zasadzie tych podmiotów⁴. Prace nad nowym Prawem budowlanym podjęło Ministerstwo Odbudowy już w pierwszych latach po wojnie, a zakończyły się one uchwaleniem w dniu 31 stycznia 1961 r. ustawy – Prawo budowlane⁵. Regulacja ta, odmiennie niż poprzednia, obejmowała wyłącznie sam proces budowlany, a problematyka urbanistyczna została objęta odrębną ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym⁶, określającą system planowania przestrzennego i ustalania lokalizacji inwestycji. Był to początek podziału legislacyjnego tych dwóch obszarów działalności.

Czytaj też:

Krótka historia samorządu zawodowego inżynierów budownictwa

Historia uprawnień budowlanych

Fot. stock.adobe/beeboys

Prawo budowlane z 1961 r. było jednak zbyt podporządkowane zasadom scentralizowanego zarządzania, co ograniczyło jego elastyczność i utrudniło pełne wdrożenie w praktyce. Dodatkowo dokonany podział budownictwa na powszechne i specjalne utrudniał prawidłowe sprawowanie nadzoru nad realizacją inwestycji oraz uniemożliwiał prawidłową organizację odpowiednich jednostek w zakresie każdego rodzaju budownictwa specjalnego. Podział ten od początku krytykowano, uznając go za sprzeczny z zasadą ekonomii sił ludzkich i środków materialnych.

Zakres zagadnień uregulowanych nowym Prawem budowlanym był jednak szerszy od poprzedniego. W ustawie z 1961 r. uregulowane zostały bowiem np. zagadnienia ekonomiczne oraz zagadnienia nadzoru autorskiego i nadzoru inwestorskiego, które nie były objęte Prawem budowlanym z 1928 r. Ustawa przewidywała i umacniała również instytucje prawne wypracowane i wypróbowane w ciągu kilkunastu lat budownictwa uspołecznionego. Mimo szerszego zakresu regulacji nowe Prawo budowlane było znacznie krótsze od prawa z 1928 r., liczyło mniej niż 100 artykułów, gdy poprzednie obejmowało ponad 400.

Układ nowego Prawa budowlanego, który został utrzymany do chwili obecnej, uwzględniał kolejność procesu budowlanego. Ustawa normowała kolejno zagadnienia inwestorskie, projektowania, wykonawstwa, utrzymania obiektu budowlanego oraz państwowego nadzoru budowlanego. U ustawie uregulowano też zasady odpowiedzialności projektanta, kierownika budowy i robót oraz inspektora nadzoru inwestorskiego przez określenie ich podstawowych obowiązków, których zaniechanie mogło spowodować m.in. pociągnięcie do odpowiedzialności cywilnej i karnej⁷. Wskazane podmioty ustawodawca czynił odpowiedzialnymi za jakość budownictwa. W Prawie budowlanym z 1928 r. zagadnienie to nie znajdowało tak pełnego uregulowania.

W nowym prawie nie było jednak przepisów techniczno-budowlanych, które w prawie z 1928 r. zajmowały pokaźną część. Nowa ustawa poświęcała temu zagadnieniu tylko dwa artykuły. Bezwzględnie potraktowano jednak samowolę budowlaną, wprowadzając nakaz rozbiórki obiektu budowlanego powstałego niezgodnie z obowiązującymi przepisami, powodując niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych i zdrowotnych dla otoczenia. W odróżnieniu od ustawy z 1928 r. przepisami Prawa budowlanego z 1961 r. nadzorem objęto całe budownictwo państwowe. Państwowy nadzór budowlany obejmował budownictwo: prywatne, społeczne oraz spółdzielcze i państwowe⁸. Nowa ustawa nie przyniosła jednak oczekiwanego przez niektórych ustanowienia jednolitych organów państwowego nadzoru budowlanego.

Zobacz:

Historia przepustów w infrastrukturze komunikacyjnej

Historia Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Przemysłu Materiałów Budowlanych

Historia Prawa budowlanego – ustawa z 1974 roku

Ze względu na pojawiającą się krytykę ustawy z 1961 r. podjęto prace nad jej reformą, mającą na celu wprowadzenie bardziej elastycznych i nowoczesnych unormowań prawnych. Proces reformy tego prawa zakończony został uchwaleniem w dniu 24 października 1974 r. kolejnej ustawy – Prawo budowlane⁹ oraz rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego¹⁰, w sprawie nadzoru techniczno-budowlanego¹¹ oraz w sprawie kwalifikacji osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie¹².

Podstawowe zmiany wprowadzone przez nowe Prawo budowlane w porównaniu z poprzednim stanem prawnym sprowadzały się do:

• odmiennego określenia zakresu reglamentacji w odniesieniu do budownictwa jednostek gospodarki uspołecznionej oraz budownictwa ludności;
• odformalizowania i uproszczenia prawnej konstrukcji niektórych instytucji prawa budowlanego;
• zmiany w układzie kompetencji organów administracji państwowej w zakresie wykonywania funkcji państwowego nadzoru budowlanego;
• uregulowania kwestii nieobjętych dotychczas bezpośrednio przepisami Prawa budowlanego, np. rzeczoznawstwo budowlane, postępowanie w przypadkach katastrofy budowlanej,

oraz

• włączenia do zakresu prawnej regulacji przez ustawę – Prawo budowlane zagadnień związanych z realizacją miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego¹³.

Prawo budowlane z 1974 r. zniosło m.in. państwowy nadzór budowlany, pojęcie samowoli budowlanej, obowiązek oceny projektu przez terenowy organ administracji państwowej. Zniesiono też obowiązek archiwizowania przez państwowy nadzór urbanistyczno-budowlany dokumentacji budowlanej stanowiącej podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę. W miejsce egzaminu na uprawnienia budowlane wprowadzono jedynie stwierdzenie kwalifikacji do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie na podstawie przedstawionych dokumentów o wykształceniu i stażu pracy. Prawo budowlane z 1974 r. było aktem bardziej zwięzłym i syntetycznym, gdyż zawierało 70 artykułów. Ustawa ta obowiązywała 20 lat. Jednak od początku oceniana była jako nieskuteczna. Zwracano uwagę na niską sprawność instytucji uczestniczących w procesie inwestycyjno-budowlanym, nieskuteczny nadzór budowlany oraz niedostateczne przygotowanie osób pełniących samodzielne funkcje w budownictwie wobec zniesienia instytucji uprawnień budowlanych uzyskiwanych w drodze egzaminu. Niektóre przepisy tej ustawy były niejasne i niejednoznaczne, a ich zbiór wobec licznych nowelizacji mało spójny i często niejednorodny. Ustawa ta nie była też dostosowana do wymagań gospodarki rynkowej oraz wymagań postanowień Układu Europejskiego. Nie regulowała nowych, pojawiających się w obszarze budownictwa, zjawisk oraz nie odpowiadała pojawiającym się trendom w zakresie planowania przestrzennego, gospodarki gruntami i budowania.

W dalszej części artykułu:

>> Historia Prawa budowlanego – ustawa z 1994 roku

>> Nowelizacje przepisów z 1998 r., 2003 r., 2015 r.

>> Najnowsze zmiany w Prawie budowlanym (rok 2020 oraz 2021)

dr hab. Joanna Smarż
prof. UTH Radom
radca prawny Krajowego Biura PIIB

¹ Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1928 r., Nr 23, poz. 202 z późn. zm.).
² G. Szymkiewicz, Prawo budowlane i zabudowanie osiedli, Warszawa 1928.

³ L. Bar, Prawo budowlane, „Studia Prawnicze” nr 7/1965.
⁴ S. Jędrzejewski, Prawo budowlane, Toruń 1981.
⁵ Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.).
⁶ Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47).
⁷ L. Bar, Zagadnienie odpowiedzialności w budownictwie [w:] „Kodeks budowlany”, Warszawa 1972.
⁸ L. Bar, Istota państwowego nadzoru budowlanego, „Studia Prawnicze” nr 5/1964.
⁹ Ustawa z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.).
¹⁰ Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 oraz z 1976 r. Nr 1, poz. 9).
¹¹ Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 marca 1975 r. w sprawie nadzoru techniczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 42).
¹² Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie kwalifikacji osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie (Dz.U. Nr 8, poz. 46).

¹³ S. Jędrzejewski, Nowe prawo budowlane, „Nowe Prawo” nr 10–11/1975.
¹⁴ Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) – tekst pierwotny wielokrotnie nowelizowany.

¹⁵ Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668).
¹⁶ B. Bodziony, R. Radziszewski, P. Gniadzik, Nowe prawo budowlane z komentarzem wraz z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, Jaktorów 2000.
¹⁷ Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718).

¹⁸ Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443).
¹⁹ Dz.U. z 2020 r. poz. 471; zmiana obowiązuje od 19 września 2020 r.