Lokalizacja inwestycji z zakresu łączności publicznej w świetle orzeczenia NSA

prof. dr hab. Jan Widacki
adwokat, partner w Widacki, Widacka, Podsiedlik Kancelaria Prawna S.K.A.

W tekście:

• Realizacja inwestycji celu publicznego w przypadku braku MPZP
• Czym jest decyzja lokalizacyjna?
• Jakie wymogi musi spełniać decyzja lokalizacyjna?

Budowa takich stacji stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami [1]. Kwalifikacja ta pozostaje aktualna niezależnie od statusu inwestora (czy jest to podmiot publiczny czy prywatny).

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego realizacja inwestycji celu publicznego wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji (tzw. decyzja lokalizacyjna), o której mowa w art. 50 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) [2].

Decyzji lokalizacyjnej nie wymagają roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego, nie ingerują w jego formę architektoniczną oraz nie są zaliczone do przedsięwzięć obligujących do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie potrzebują także takiej decyzji roboty, które nie muszą mieć pozwolenia na budowę. Krótko mówiąc, w praktyce oznacza to, że jeżeli budowa stacji bazowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, inwestor nie jest zobowiązany do uzyskania decyzji lokalizacyjnej.

Przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej organ administracji publicznej dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu (art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.), obejmującej ocenę zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi oraz ustalenie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. W ramach tej analizy organ jest zobowiązany do zbadania, czy planowane przedsięwzięcie nie narusza wartości chronionych, w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi.

Fot. © successphoto – stock.adobe.com

Projekt decyzji lokalizacyjnej podlega uzgodnieniu z właściwymi organami, które ma charakter wiążący.

Decyzja lokalizacyjna musi spełniać wymogi z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. i określać:

1. rodzaj inwestycji;
2. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, zgodne z planem ogólnym (oraz wynikające z przepisów odrębnych, w tym w zakresie: ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków, dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ochrony interesów osób trzecich oraz obiektów budowlanych na terenach górniczych);
3. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, które stanowią część graficzną decyzji i jej integralną część.

Decyzja powinna również zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, wskazujące podstawę rozstrzygnięcia oraz dowody, na których organ się oparł.

Redakcja poleca:

• Intertemporalne skutki nowelizacji Prawa budowlanego w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej
• Działania związane z infrastrukturą telekomunikacyjną
• Stacja bazowa a ograniczenie wysokości
• Utrzymanie obiektów radiokomunikacyjnych
• Przenośny, wolno stojący maszt antenowy jako obiekt tymczasowy
•  Odpowiednia wysokość wież i masztów telekomunikacyjnych

Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy określone w decyzji lokalizacyjnej muszą być zgodne z planem ogólnym. Oznacza to, że po pierwsze, organ zobowiązany jest do takiego określenia funkcji terenu, aby mieściła się w profilu funkcjonalnym właściwej strefy planistycznej wynikającej z planu ogólnego. Po drugie, decyzja musi respektować parametry zagospodarowania i zabudowy przewidziane dla tej strefy, w tym w zakresie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy, dopuszczalnej wysokości zabudowy oraz maksymalnego udziału powierzchni zabudowy. Tym samym decyzja lokalizacyjna nie ma charakteru autonomicznego, lecz pozostaje ściśle związana z ustaleniami planu ogólnego, który wyznacza ramy inwestycji.

W codziennej praktyce pojawia się pytanie, czy decyzja lokalizacyjna dla stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga wskazania w sentencji mocy promieniowania urządzeń. Na to pytanie należy odpowiedzieć przecząco.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że w decyzji lokalizacyjnej dla stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wymagane określanie szczegółowych parametrów technicznych tych stacji, takich jak moc EIRP (efektywna izotropowa moc promieniowana, tj. całkowita moc emitowana przez antenę w jej głównym kierunku). W swoim wyroku z 10 lutego 2026 r. [3] NSA podkreślił, że wymogi wynikające z przepisów planistycznych (w szczególności ze wspomnianego art. 54 ust. 1 u.p.z.p.) ograniczają się do takiego opisu inwestycji, który pozwala na jej jednoznaczną identyfikację oraz ocenę zgodności z przepisami odrębnymi. Wystarczające jest zatem wskazanie rodzaju (typu) anten, ich liczby, lokalizacji (wysokości), azymutów oraz pasm częstotliwości. Brak jest podstaw normatywnych do żądania określenia w decyzji lokalizacyjnej wartości EIRP poszczególnych anten. W konsekwencji prawidłowość decyzji lokalizacyjnej nie może być podważana wyłącznie z powodu niewskazania w sentencji decyzji mocy promieniowania urządzeń.

Od 2022 r. stacje bazowe telefonii komórkowej zostały wyłączone z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji inwestor nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed złożeniem wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku dokonania analizy wpływu inwestycji na środowisko zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w oparciu o dostępne dane techniczne (moc anten, ich liczba, kierunki emisji, azymuty).

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku podkreślił, że szczegółowa weryfikacja zgodności poziomów pól elektromagnetycznych z dopuszczalnymi normami następuje dopiero na etapie pozwolenia na budowę oraz po uruchomieniu instalacji w ramach nadzoru środowiskowego przewidzianego w art. 121–124 ustawy Prawo ochrony środowiska [4]. Rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku [5] znajduje zastosowanie właśnie na tych etapach, a nie w postępowaniu lokalizacyjnym.

Decyzja lokalizacyjna ma charakter związany, a więc nie można odmówić jej wydania, jeżeli planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się zatem opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z konkretnym przepisem prawa. Niedopuszczalne jest zaś wydanie decyzji odmownej w oparciu o normy ogólne chroniące ład przestrzenny.

W uchwale siedmiu sędziów NSA z 7 listopada 2022 r. [6] wskazano, że organ nie może rozpatrywać przedsięwzięcia w innym zakresie, w szczególności w innym układzie i nachyleniu anten, niż wynika to z dokumentacji przedstawionej przez inwestora.

W praktyce decyzja lokalizacyjna dla stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę, którego treść jest związana z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej. Zapewnia ona zgodność inwestycji celu publicznego z postanowieniami planu ogólnego oraz przepisami odrębnymi. Decyzja ma charakter związany, a zatem organ nie może odmówić jej wydania, jeśli inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej nie zwalnia organu z obowiązku analizy wpływu inwestycji na środowisko, jednak szczegółowe badania pól elektromagnetycznych prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę i eksploatacji.

Literatura
[1] Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 399).
[2] Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 538).
[3] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 901/24.
[4] Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 647 ze zm.).
[5] Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448).
[6] Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22.