Norma obciążenia wiatrem i zmiana do niej

Artykuł powstał z inicjatywy wydawcy i redakcji „Inżyniera Budownictwa”. Do zatytułowania postanowiłem zaadaptować tytuł artykułu z numeru wrześniowego (9/2009) „IB”: „Norma obciążenia śniegiem i zmiana do niej”, zastępując śnieg wiatrem. Doskonale to uzasadniają dwa zasadnicze motywy: po pierwsze – obie Polskie Normy (PN) odnoszą się do obciążeń meteorologicznych, i po wtóre – identyczna, wprost modelowa jest w obu przypadkach materia przedmiotu, tj. relacja przepisów prawnych i postanowień norm. Chciałbym też od razu uprzedzić czytelników, że nie zamierzam się zajmować rozważaniem przesłanek, które doprowadziły do przygotowania zmiany do Polskiej Normy, ani zasadności wprowadzonych w niej zmian, natomiast uprzejmie zachęcam zainteresowanych do przejrzenia wspomnianego tekstu o śniegu.

Gdy się zastanawiałem nad tym, czy jest celowe po raz kolejny podejmować na łamach „IB” temat relacji prawa z normą, przypadek sprawił, że uczestniczyłem w spotkaniu i dyskusji, która mnie skłoniła do zabrania głosu na ten temat. Oto w wielkim skrócie istotna część problemu. Słuchaj – mówił rozmówca – jak to jest z tymi Polskimi Normami i obowiązkiem ich stosowania? Opracowałem projekt konstrukcji przewidzianej do wykonania na budynku, ale projekt nie może być zatwierdzony, bo jest niezgodny z normą obciążenia wiatrem PN-B-02011:1977/Az1:2009 i inwestor wymaga przeprojektowania. Przekonywałem – ciągnął – że projekt spełnia wymagania normy obligatoryjnej PN-77/B-02011, która figuruje w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a norma PN-B-02011:1977/Az1:2009 nie jest w tym rozporządzeniu powołana, więc jej stosowanie jest dobrowolne. Wcześniejsze projekty tego typu nie budziły zastrzeżeń, a konstrukcje trzymają się i dobrze pełnią swoje funkcje. Nie ustąpili, choć powiedziałem, że jeśli chcą projektu według nowej PN, to również konstrukcja dachowa powinna być sprawdzona na zgodność z tą normą. Co to za normy i jak mam postąpić z projektem? Czy to prawda, że normy, które nie figurują w rozporządzeniu, są dobrowolne?

Czytelnicy już się domyślają, że nie tak łatwo odpowiedzieć na te pytania, bo w problemie projektanta przeplata się kilka wątków. Podejmując dyskusję, przedstawiłem mój punkt widzenia, pytając, czy między stronami, tj. inwestorem i projektantem, była zawarta umowa i czy w umowie zostały sprecyzowane wymagania co do zastosowania w projekcie określonych norm. Uprzedziłem też, że możemy sobie nieobowiązująco podyskutować o różnych aspektach tego problemu bez tworzenia jakichkolwiek wiążących wykładni prawnych, które pozostają w gestii prawodawcy lub nawet sądu. Wzmianka o sądzie wywołała ripostę: Pan chyba nie wie, na czym polega projektowanie! Nie mam czasu na śledzenie zmian w przepisach i normach, które są obszerne i tak często się zmieniają. Ile trzeba czasu, by się zapoznać z Polską Normą, która liczy 86 stron plus 11 załączników?

No właśnie, powiedziałem, kiedyś mogą nas raz „dopaść” i swoje odebrać! Jest pan projektantem na własne żądanie, ma pan odpowiednią wiedzę budowlaną, doświadczenie zawodowe i uprawnienia, wie pan, co robi, za co jest osobiście odpowiedzialny i jakie ponosi ryzyko, gdy decyduje: wzmocnić lub użytkować bez wzmocnienia. Za taką decyzją musi stać głębokie przekonanie, że pod względem projektowym wszystko jest bez zarzutu. To zawsze wielka niewiadoma, ale byłaby mniejsza, gdyby projektanci w porę więcej zabiegali również o klarowne przepisy prawne. Projektant nie może nie znać prawa ani się tłumaczyć później jego niejednoznacznością, jeśli chce spać spokojnie i wie, że go „nie pominą” w razie katastrofy lub awarii konstrukcji jego projektu. Nie powinien też mieć wątpliwości co do stosowania Polskich Norm. Nie ma problemu, gdy wszystko się dobrze toczy. Gorzej, gdy budowla zaczyna się chwiać, wali się i pociąga ofiary – wtedy na pewno trzeba będzie w sądzie mocnych argumentów do przekonania trybunału, że wszystko było lege artis.

Postanowiłem na kanwie tego wydarzenia oprzeć ten artykuł i chciałbym go zadedykować czytelnikom jako materiał do przemyśleń i dyskusji nie tylko o obciążeniu wiatrem. Mam wrażenie, że nie jest to przypadek odosobniony, a czas dyskusji nie będzie stracony.

 

Fot. Wikipedia

 

Nie pokładałbym zbyt dużych nadziei w ochronną funkcję tzw. norm obowiązujących, wymienionych w załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury, bo może się okazać, że to tylko obiegowa nazwa norm w nim powołanych, takie placebo prawne. Trzeba najpierw rozstrzygnąć, czy w krajowym systemie prawa istnieją dzisiaj warunki do jednoznacznego wprowadzenia norm do obowiązującego stosowania. Gdyby tak było, wtedy spełnianie wymagań takich norm byłoby równoznaczne z przestrzeganiem prawa. Mieliśmy z tym do czynienia w okresie norm obligatoryjnych, więc chcemy podążać tym tropem, bo nam się wydaje, że w tej materii wszystko jest po staremu. Ja raczej skłaniam się do powtórzenia twierdzenia, że obecnie zastosowanie norm powołanych w przepisach nie zwalnia stosującego od odpowiedzialności.

Idąc dalej, musiałbym postawić pytanie: Czy normy zarówno dobrowolne, jak i obowiązujące są zawsze tak klarownie ujęte (tzn. zredagowane), że ich zastosowanie prowadzi tylko do zwiększenia bezpieczeństwa konstrukcji? Jestem zdania, że projektant nie może bezkrytycznie stosować normy nawet obligatoryjnej, bo może ona zawierać błędy albo może być niekompletna lub nieadekwatna dla jego konstrukcji. Norma nie jest dana raz na zawsze, trzeba często sprawdzać w katalogu Polskich Norm, czy są publikowane erraty, poprawki, zmiany, nowelizacje. Znam taką Normą Międzynarodową IEC, która przez siedem lat funkcjonowała z błędnym wzorem. Myślę, że z tego powodu nie wynikły żadne negatywne skutki, bo te normy nigdy nie są obligatoryjne. Dobrym przykładem mogą też być Eurokody projektowania konstrukcji aktualnie implementowane do PN. Eurokody zostały wciągnięte do wykazu norm powołanych przez Ministra Infrastruktury, a komitety techniczne przygotowują do nich sążniste poprawki AC. Ile ich jeszcze będzie? Przyznam, że nie potrafiłbym w żaden logiczny sposób wywnioskować, że we wzorze w oryginale normy eurokodowej jest gruby błąd. Co się stanie, gdy od marca 2010 r. będą one podstawą projektowania? 

Jest jeszcze jedna kwestia, którą projektanci znają z autopsji. Jakiż może być pożytek np. z normy eurokodowej obligatoryjnej, jeśli rzadko kiedy jej postanowienia „pasują” w sposób idealny do projektowanej konstrukcji. W projektowaniu mamy najczęściej do czynienia z sytuacjami, które trzeba wymodelować, aby do modeli zastosować zalecenia norm. Zastąpienie tworzonej lub rzeczywistej konstrukcji jej schematem obliczeniowym jest esencją projektowania, którą wykonuje się bez pomocy norm. Dzieje się tak z opracowaniem schematu statycznego, przyjęciem a priori warunków podparcia, sztywności węzłów, warunków posadowienia, obciążeń itp. Niewiele będzie warte zastosowanie PN i wyrafinowanych programów obliczeniowych, jeśli kwestie wcześniejsze będą ocenione błędnie. Zastosowanie norm to etap ważny, pomocny w projektowaniu, ale wtórny.

Rozpocznijmy od informacji ogólnych. Od 1 stycznia 1979 r. jest aktualna PN-77/B-02011 Obciążenia w obliczeniach statycznych – Obciążenia wiatrem. Od razu dodaję, że w katalogu Polskiego Komitetu Normalizacyjnego (PKN) figuruje ona od 2007 r. pod numerem PN-B-02011:1977, dlatego w dalszym tekście będę się nim posługiwał. Zmiana numeru została podyktowana potrzebą ujednolicenia zapisu wszystkich PN tworzonych w różnym czasie. Na nośnikach papierowych (egzemplarzach PN) pozostały dawne numery, więcej, PKN rozprowadza tamte, tzw. Polskie Normy własne, w niezmienionej oryginalnej postaci, włącznie z tekstem w ramce u dołu strony tytułowej. Tekst w ramce jest od dawna niezgodny ze stanem faktycznym, o czym PKN informował. Ale informacja o tym „nie przebiła się” do wszystkich zainteresowanych, bo autor artykułu miał okazję kilka razy usłyszeć odwołanie się do tekstu: Ustanowiona przez Polski Komitet Normalizacji i Miar dnia 20 grudnia 1977 r. jako norma obowiązująca od dnia 1 stycznia 1979 r., jako do argumentu, że PN jest obowiązująca. To naturalne, w środowisku tak licznym zdarzają się osoby, które mają we własnych zasobach dawne egzemplarze tych norm, stosują je rutynowo i od lat, bez impulsu, nie weryfikują prawdziwości tej klauzuli, a jeszcze mniej poddają w wątpliwość normy świeżo nabywane w PKN. Bo czy coś mogło się zmienić? Sam przechowuję we własnych zasobach kolejne wydania normy obciążenia wiatrem.

Jest rzeczą oczywistą, że przez 31 lat posługiwania się tą normą niektórzy projektanci konstrukcji budowlanych nabrali przekonania w jej niezmienność, bo poprzednią zmianę kosmetyczną wprowadzono w roku 1984. Ale w 2009 r. Komitet Techniczny 102 ds. Podstaw Projektowania Konstrukcji Budowlanych PKN opracował do niej zmianę PN-B-02011:1977/Az1:2009, którą PKN opublikował 17 lipca 2009 r. Zmiana wprowadza korektę podziału terytorium Polski na trzy strefy obciążenia wiatrem, podaje nowe wartości charakterystyczne prędkości wiatru i ciśnienia prędkości, zwiększa wartość współczynnika obciążenia z 1,3 na 1,5, nowelizuje wartości współczynnika ekspozycji oraz usuwa powołanie na normy branżowe, które straciły rację bytu, zostały zarchiwizowane i przekazane do Archiwum Akt Nowych. Pierwsze trzy zmiany są zgodne z załącznikiem krajowym NA do Normy Europejskiej PN-EN 1991-1-4:2008 Eurokod 1: Oddziaływania na konstrukcje – Część 1-4: Oddziaływania ogólne – Oddziaływania wiatru. Tak na marginesie, liczy ona 138 stron i zawiera 130 symboli specyficznych. Dla porównania PN-B-02011:1977 ma 37 stron. To tyle wyjaśnień do pytania projektanta „Co to za normy”.

Przyczynę wielu wątpliwości i rozterek projektantów można też wiązać z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). W środowisku inżynierskim budownictwa istnieje głębokie przekonanie, że Polskie Normy wymienione w załączniku do tego rozporządzenia, w tym też PN-B-02011:1977 (PN-77/B-02011), są powołane do obowiązującego stosowania. Wydaje się, że ku takiemu traktowaniu statusu tych norm skłaniają się też organy administracji budowlanej. Można zapytać, skąd takie upodobanie do norm obligatoryjnych, które wpływają zachowawczo. Pogląd o obligatoryjności opiera się na założeniu, że każde powołanie PN w przepisie, niezależnie od rangi przepisu w hierarchii źródeł prawa, jest nałożeniem obowiązku stosowania tej normy na równi z przepisem. Nie jest to pogląd jedyny. Istnieją prawnicy, którzy utrzymują, że ustawa o normalizacji z 2002 r. dopuściła (art. 5 ust. 4) powoływanie Polskich Norm w przepisach prawnych różnej rangi, ale jednocześnie zniosła (art. 5 ust. 3) obligatoryjność ich stosowania. Pogląd o obligatoryjności to dziedzictwo natury historycznej – wszystkie PN były do 31 grudnia 1993 r. obowiązujące z mocy ówczesnego prawa, wiele z nich, w tym PN-77/B-02011, zostało po 1 stycznia 1994 r. wprowadzonych przez ministra do obowiązującego stosowania na podstawie delegacji w ustawie o normalizacji z 1993 r., a następnie znalazło się w załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2004 r. Nr 109, poz. 1156), zachowując dawne określenie „obowiązujące”.

Czytelnicy dobrze wiedzą, że w polskim systemie prawnym funkcjonuje zasada hierarchii źródeł prawa, według której ustawy mają wyższą rangę niż rozporządzenia. Z tego względu minister nie może wydać rozporządzenia, jeśli z ustawy nie wynika takie uprawnienie (delegacja), ani nie może w rozporządzeniu regulować kwestii nieobjętej delegacją. Ustawa o normalizacji z dnia 12 września 2002 r. nie daje żadnemu ministrowi delegacji do wprowadzania PN do obowiązkowego stosowania. Podobnie ustawa – Prawo budowlane, na podstawie której powstało rozporządzenie Ministra Infrastruktury, nie uprawniała, jako lex speciali do ustawy o normalizacji, ministra do wprowadzenia Polskich Norm do obowiązkowego stosowania, bo przedtem została z Prawa budowlanego usunięta delegacja dla Ministra Infrastruktury do takiego powoływania Polskich Norm. Tak więc Polskie Normy, które znalazły się w załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wypada traktować jako powołane w myśl art. 5 ust. 4 ustawy o normalizacji, z zachowaniem ich statusu dokumentów do fakultatywnego stosowania przez zainteresowane podmioty.

Taką konkluzję zawarło Rządowe Centrum Legislacji w piśmie nr RCL160/10/03 z dnia 13 marca 2003 r. do Głównego Inspektora Sanitarnego. Jednak środowisko budowlanych traktuje je jako obligatoryjne, chociaż w rozporządzeniu nie ma mowy o obowiązku stosowania tych PN. Niesłuszny jest pogląd, według którego prawodawca miał taką wolę, tylko jej explicite nie wyraził. Gdyby tak było, miał do skorygowania dostatecznie dużo czasu i możliwości. Wydaje mi się, że usus poszedł już zbyt daleko i znikome są szanse zawrócenia tego trendu. Kolejne nowelizacje rozporządzenia rozszerzają wykaz norm powołanych i ich niby obligatoryjności. Ostatnia z dnia 12 marca 2009 r. (Dz.U. Nr 56, poz. 461) weszła w życie 8 lipca 2009 r.

Miałem możliwość wysłuchać wykładu, podczas którego prelegent dowodził, że powołane w rozporządzeniu normy nie są obowiązujące, bo prawodawca świadomy ograniczeń prawnych nie powołuje ich do obowiązującego stosowania, ale wymaga przestrzegania określonych w nich postanowień, warunków lub parametrów. Również w odpowiedzi z resortu dla projektanta znajduje się analogiczna wykładnia.

Spróbujmy rozważyć, jakie warunki trzeba spełnić, aby normę uznać za obligatoryjną. W tym celu odwołajmy się do normy PN-EN 45020:2009 Normalizacja i dziedziny związane – Terminologia ogólna. W rozdziale 11 zatytułowanym „Powoływanie się na normy w przepisach” czytamy w p. 11.4: Norma obligatoryjna – norma, której stosowanie jest obowiązujące na mocy ogólnego prawa lub wyłącznego powołania się na nią w przepisie. Ponieważ nie zachodzi ogólne powołanie, sprawdźmy, co jest z powołaniem wyłącznym wg p. 11.3.1 tej PN: Wyłączne powołanie się na normy – z którego wynika, że jedynym sposobem spełnienia odpowiednich wymagań przepisu technicznego jest osiągnięcie zgodności z normą, na którą się powołano. A to oznacza, że przepis powinien być albo tak zredagowany, żeby nie było wątpliwości, iż tylko zgodność z tą normą realizuje cel przepisu, albo w przepisie należałoby zawrzeć jawny zapis o obowiązującym zastosowaniu tej normy. Dodajmy, że tak powołana norma pozostaje dobrowolna w obszarze nieobjętym przepisem.

Powróćmy do normy obciążenia wiatrem PN-B-02011:1977 i zapytajmy, czy w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury jest ona powołana w sposób wyłączny. Jest ona powołana w grupie 29 PN w związku z § 204 ust. 4, który brzmi: Warunki bezpieczeństwa konstrukcji, o których mowa w ust. 1, uznaje się za spełnione, jeżeli konstrukcja ta odpowiada Polskim Normom dotyczącym projektowania i obliczania konstrukcji. Zdaniem autora ze sformułowania tego nie można wywnioskować, że prawodawca powołał normy w sposób wyłączny. Mamy tu do czynienia raczej z powołaniem wskazującym, które PN-EN 45020:2009 definiuje następująco w p. 11.3.2: Powołanie wskazujące – powołanie, z którego wynika, że jednym z możliwych sposobów spełnienia odpowiednich wymagań przepisu technicznego jest osiągnięcie zgodności z normą, na którą się powołano. W § 204 ustawodawca nie napisał, że mają być zastosowane wyłącznie normy powołane, tylko że konstrukcja ma odpowiadać tym PN, co można osiągnąć bez stosowania tych norm. W takim razie normy nie są obowiązujące.

Tym samym odpowiadamy projektantowi z początku artykułu, że również normy, które figurują w rozporządzeniu, mogą być dobrowolne. Oponenci mogliby mi zarzucić, że do rozstrzygnięcia kwestii prawnej posłużyłem się dokumentem normalizacyjnym. Niestety, nie ma przepisów regulujących zasady powoływania norm.

Spróbujmy teraz rozważyć, czy projektant, o którym mówię na początku artykułu, powinien zastosować w projekcie zmianę PN-B-02011:1977/Az1:2009, tak jak tego chce inwestor. Jesteśmy na rozdrożu. Jeżeli przyjmujemy, zgodnie z powyższym wnioskiem, że powołane w rozporządzeniu normy nie są obowiązujące, to oczywiście PN-B-02011:1977 i zmiana do niej mają jednakowy status dokumentów do dobrowolnego stosowania i w gestii projektanta pozostaje decyzja o ich zastosowaniu. W takim razie zachęcałbym projektanta do przyjęcia obciążenia z normy, która prowadzi do większego bezpieczeństwa konstrukcji. Nie wyobrażam sobie, że wymaganie inwestora mogłoby być pominięte. Obie strony mogą też uzgodnić, że pomijają normy i przyjmują większe obciążenie wiatrem, bo wiedzą, iż władze budowlane projektu nie odrzucą.

Jeżeli pozostaniemy w zgodzie z obiegowym traktowaniem normy obciążenia wiatrem jako obowiązującej, bo jest w rozporządzeniu, to nie jesteśmy uprawnieni do zastosowania zmiany PN-B-02011:1977/Az1:2009, bo nie figuruje ona w wykazie norm powołanych. Bylibyśmy uprawnieni, gdyby prawodawca w wykazie stosował powołania niedatowane norm. Można się zastanawiać, dlaczego nie włączył jej do tego zbioru. Nasuwa się prosta odpowiedź: w marcu 2009 r. podczas nowelizacji rozporządzenia zmiana nie była opublikowana i nieznana była jeszcze data jej zatwierdzenia. Ostatnia nowelizacja rozporządzenia MI z dnia 12 marca 2009 r. (Dz.U. Nr 56, poz. 461) weszła w życie 8 lipca 2009 r., około 10 dni przed opublikowaniem zmiany przez PKN. Uważam, że projektant słusznie odmawia jej uwzględnienia, bo nie wie, jak zostanie potraktowany w razie awarii konstrukcji zaprojektowanej wprawdzie z normą znowelizowaną, ale o niejednoznacznym statusie prawnym.

 

Opublikowana zmiana do normy obciążenia wiatrem na pewno została podjęta w celu zwiększenia bezpieczeństwa konstrukcji. Jak wspominałem, przenosi ona na grunt krajowych norm własnych dotyczących projektowania konstrukcji postanowienia krajowe wprowadzone do części 1-4 Eurokodu 1, który został powołany w cytowanym rozporządzeniu. Tak więc od 8 lipca 2009 r. projektanci mogą traktować jako „obowiązujący” i stosować Eurokod 1, ale nie mogą stosować zmiany PN-B-02011:1977/Az1:2009 stanowiącej w istocie wyciąg z tego Eurokodu. Prawodawca na pewno wiedział o przygotowywaniu zmiany, mógł więc w rozporządzeniu zmienić jej powołanie datowane na niedatowane, dzięki czemu można by na tej podstawie stosować wszystkie przyszłe zmiany, poprawki i uzupełnienia do tej PN.

Teraz należałoby zaapelować do ministra, aby jak najszybciej rozważył celowość wprowadzenia tej zmiany do wykazu norm powołanych i nie generował przez kilka lat niejasności, tak jak to było ze zmianą do normy obciążenia śniegiem. W tamtym przypadku projektanci czekali na wprowadzenie zmiany od początku października 2006 r. (opublikowanie zmiany PN) do 8 lipca 2009 r. (opublikowanie jej w rozporządzeniu).