Istotna będzie taka zmiana, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, a co za tym idzie – możliwości dalszego, zmienionego sposobu jego użytkowania.
Jaka zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia
Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej Pb, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Z konstrukcji przedmiotowego przepisu wynika, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia normatywnego zmiany sposobu użytkowania, lecz wprowadził katalog otwarty sytuacji, które będą wywoływać zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Świadczy o tym użyty w art. 71 ust. 1 Pb zwrot „w szczególności”. Taki sposób konstrukcji ww. przepisu wskazuje zatem na to, że oprócz sytuacji wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pb (najbardziej powszechnych i typowych) mogą również zaistnieć inne sytuacje, które także będzie należało zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W związku z tym zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części będzie przede wszystkim (ale nie tylko) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, która skutkować będzie zmianą warunków m.in. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska(wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 26 listopada 2009 r., II SA/Wr 455/09).
© 3d_kot – Fotolia.com
W świetle powyższego rozumienia pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy stwierdzić, że nie każda zmiana działalności prowadzonej w użytkowanym obiekcie budowlanym będzie stanowiła zmianę sposobu jego użytkowania wymagającą zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Zgłoszenia będą wymagały jedynie te zmiany, których skutkiem będzie zmiana warunków wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pb lub innych warunków niewymienionych w tym artykule, ale których skutki będą podobne do tych, które w tym artykule zostały wymienione. W wyroku z 13 lutego 2012 r. (II SA/Kr 1758/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że każda zmiana sposobu użytkowania, która prowadzi do zmiany parametrów wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pb, powinna być poprzedzona zgłoszeniem. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 31 marca 2007 r. (II SA/Bk 196/07). Na przykład zmiana sposobu wykorzystania budynku/lokalu polegająca na zmianie jego aktualnej funkcji (np. handlowej) na inną funkcję (np. bankową) nie będzie automatycznie prowadziła do obowiązku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, jeżeli nie ulegają zmianie (niektóre bądź wszystkie) warunki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pb. W takiej zatem sytuacji brak zmiany tych warunków będzie oznaczał brak konieczności poprzedzenia zmiany sposobu użytkowania budynku/lokalu zgłoszeniem. Pod względem prawnym zatem nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części będzie istotna. Będzie natomiast istotna taka zmiana, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, a co za tym idzie – możliwości dalszego, zmienionego sposobu jego użytkowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 sierpnia 2010 r., VII SA/Wa 398/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 września 2010 r., VII SA/Wa 1335/10). W tym miejscu należy podkreślić, iż do przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wystarczające jest samo zaistnienie zmiany warunków wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pb lub innych podobnych w skutkach, bez względu na ich charakter,gdyż przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 Pb nie wymaga, by zmiany te polegały na pogorszeniu lub polepszeniu tych warunków.
Należy również pamiętać, że zmiany sposobu użytkowania nie można utożsamiać tylko ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 marca 2012 r., II OSK 2549/10). W praktyce bowiem występuje wiele takich sytuacji, w których podstawowa funkcja budynku/lokalu (przykładowo kawiarnia, lokal hotelowo-gastronomiczny) nie ulega zmianie, ale następuje zmiana rodzaju działalności w nim prowadzonej(np. rozpoczęcie prowadzenia imprez muzycznych, rozrywkowych, wesel). Zmiana zatem samego profilu prowadzonej działalności może wywołać skutki określone w art. 71 ust. 1 Pb, których konsekwencją będzie zaistnienie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 Pb.
Ze względu na otwarty katalog sytuacji, które mogą doprowadzić do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wyczerpujące wskazanie przypadków, w których zmiana ta nastąpi, jest niemożliwe. W związku z tym każdy przypadek zamierzonego nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy poddać wnikliwej i szczegółowej indywidualnej ocenie.
Na przykład w orzecznictwiewskazuje się, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć:
1) zmianę obiektu budowlanego mieszkalnego na obiekt biurowy (zmiana przeznaczenia obiektu do innego rodzaju użytkowania), ponieważ wiąże się ze zmianą warunków użytkowania obiektu budowlanego w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy, warunków sanitarno-higienicznych, a także wpływa na wielkość lub układ obciążeń – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2010 r. (II OSK 1918/09);
2) zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 Pb. Znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w obiekcie może powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, użytkowych, układu obciążeń, a nawet na skutek przekroczenia określonego pułapu uciążliwości – kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 18 maja 2011 r. (II SA/Wr 180/11), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2012 r. (II OSK 2144/10);
3) rozszerzenie dotychczasowej działalności w świetlicy wiejskiej poprzez umożliwienie organizacji zabaw tanecznych, dyskotek czy innych imprez okolicznościowych – stanowi to zmianę uprzedniego użytkowania tejże świetlicy, jeżeli do dnia modernizacji wykorzystywana była jako miejsce organizacji zebrań wiejskich – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 lipca 2010 r. (II SA/Wr 134/10);
4) przystosowanie pomieszczenia piwnicznego do pełnienia roli chłodni, służącej do przechowywania artykułów mięsnych i wędliniarskich – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 czerwca 2009 r. (II SA/Łd 242/09);
5) podjęcie nowego rodzaju produkcji, i to po długiej przerwie, nawet jeśli nastąpiło w tej samej, ale tylko zmodyfikowanej (dostosowanej) instalacji – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 grudnia 2008 r. (II OSK 1718/07);
6) zwiększenie produkcji z 0,1 tony na dobę do 5 ton na tydzień, ponieważ może ono zmienić warunki pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 czerwca 2009 r. (II SA/Gd 145/09);
7) podjęcie w budynku hotelowo-gastronomicznym działalności polegającej na organizowaniu imprez rozrywkowych (muzyczno-tanecznych, wesel), ponieważ w sposób oczywisty wiąże się to ze zmianą warunków w zakresie emisji hałasu i drgań oraz układu obciążeń (bezsprzecznie zmienia warunki higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska). Użytkowanie obiektu w taki sposób może naruszać prawnie chronione interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich, w rozumieniu art. 5 ust. 2 Pb – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 marca 2012 r. (II OSK 2459/10).
© 3kange_one – Fotolia.com
Ustalenie, czy zaistniała zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części
Aby ustalić, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, należy wyjaśnić, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. W związku z tym należy ustalić, czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części uległy zmianie warunki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pb oraz w art. 5 Pb – warunki techniczne oraz użytkowe danego obiektu lub jego części. Przedmiotowych ustaleń należy dokonać poprzez porównanie nowego sposobu użytkowania obiektu (nowej funkcji, działalności, która ma być prowadzona w obiekcie) ze sposobem jego użytkowania określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie ze sposobem użytkowania wskazanym w późniejszych decyzjach, takich jak pozwolenie na użytkowanie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 15 marca 2012 r., II SA/Go 57/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2007 r., II OSK 306/06).
Wymogi formalne zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – zgłoszenie
Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 Pb wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć:
1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;
2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;
3) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pb – ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;
6) w zależności od potrzeb – pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.
W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nałoży na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek jego uzupełnienia, w określonym terminie, a w przypadku jego nieuzupełnienia wniesie sprzeciw w drodze decyzji.
Trzeba pamiętać, że zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy dokonać jeszcze przed tą zmianą.Dokonanie zgłoszenia dopiero po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywoła żadnych skutków prawnych. Jeżeli po zgłoszeniu zmiany właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji, wówczas dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy uznać za możliwe. Zmieniający sposób użytkowania powinien mieć na uwadze również to, że dokonanie przez niego zmiany powinno nastąpić przed upływem dwóch lata od doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi.
Sprzeciw jako forma braku zgody organu administracji na dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części
W art. 71 ust. 5 Pb zostały wskazane przesłanki, których wystąpienie będzie uprawniało organ do wniesienia sprzeciwu.Nastąpi to wówczas, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części:
1) wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;
2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
3) może spowodować niedopuszczalne:
a) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia,
b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków,
c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych,
d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Jeżeli z kolei zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych:
1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę;
2) objętych obowiązkiem zgłoszenia – do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stosuje się wówczas odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2–4 Pb.
Aby sprzeciw wniesiony przez właściwy organ administracji mógł być skuteczny, organ jest zobowiązany wnieść sprzeciw w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia.Należy mieć na uwadze, że termin 30-dniowy jest terminem do doręczenia sprzeciwu zainteresowanemu w formie decyzji, a nie jego wydania przez organ administracji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 grudnia 2009 r., VIII SA/Wa 536/09, wyrok Sądu Administracyjnego w Kielcach z 29 grudnia 2009 r., II SA/Ke 688/09). W związku z tym tylko wówczas, gdy sprzeciw zostanie doręczony zainteresowanemu w terminie 30 dni, będzie można mówić o zachowaniu terminu przez organ administracji. Co więcej, 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, w związku z tym nie może być przedłużony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 1 czerwca 2011 r., II SA/Gd 268/11). Upływ zatem ostatniego dnia tego terminu zamyka definitywnie możliwość wniesienia przez organ administracyjny sprzeciwu, otwierając jednocześnie zainteresowanemu furtkę do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Po upływie 30-dniowego terminu organ administracji traci bowiem kompetencję do kształtowania uprawnienia lub obowiązku podmiotu zgłaszającego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2012 r., II OSK 1992/10).
Jolanta Wawrzyniak
radca prawny
