Z uwagi na zmiany prawa koszty realizacji inwestycji mogą zwiększyć się aż do takiego stopnia, że wynagrodzenie ustalone w umowie przestaje być adekwatne i nie zapewnia wykonawcom zakładanej rentowności kontraktu, a dla zamawiających może wiązać się z przekroczeniem przewidywanych budżetów.
Realizacja długoterminowych kontraktów budowlanych od zawsze wiązała się z istotnym ryzykiem zmian otoczenia, w tym przepisów prawa, które w mniejszym lub większym stopniu oddziałują na inwestycje budowlane, zwłaszcza na wzrost kosztów ich realizacji. Na przełomie ostatnich dwóch lat nastąpiły istotne zmiany w podstawowych aktach prawnych ściśle związanych z realizacją inwestycji budowlanych – we wrześniu 2020 r. weszła w życie tzw. duża nowelizacja Prawa budowlanego, natomiast z początkiem 2021 r. przestała obowiązywać dotychczasowa ustawa – Prawo zamówień publicznych. Wprowadzano również liczne nowe regulacje w ramach tzw. specustaw covidowych.
>>> Prawo zamówień publicznych 2021
>>> Prawo zamówień publicznych: COVID-19 a zmiana umowy
Z uwagi na nieustannie zmieniające się otoczenie prawne realizowanych inwestycji budowlanych oraz kosztotwórczy charakter wielu zmian w przepisach prawa w ramach współpracy partnera prawnego (kancelarii prawnej SSW Pragmatic Solutions) oraz partnera technicznego (firmy inżynieryjno-doradczej CCM Construction&Claims Management) przeprowadziliśmy badanie rynku w postaci ogólnopolskiej ankiety na temat wpływu zmian przepisów prawa na wzrost kosztów realizacji inwestycji infrastrukturalnych.
Wyniki przeprowadzonych badań i analiz w tym zakresie podsumowano w „Raporcie branżowym dotyczącym wpływu zmian przepisów prawa na wzrost kosztów realizacji inwestycji budowlanych w latach 2014–2020, wydanym w grudniu 2021 r.”1 (dalej: raport).
Artykuł przedstawia omówienie najważniejszych wyników raportu, istotnych dla całej branży budowlanej w Polsce.
Wykres 1. Udział w ankiecie respondentów z różnych sektorów budownictwa
Zmiany prawa a wzrost kosztów realizacji inwestycji. ANKIETA
Dane stanowiące podstawę sporządzenia raportu zostały zebrane w ramach przeprowadzonego badania w formie ankiety na temat wpływu zmian przepisów prawa na wzrost kosztów realizacji inwestycji, skierowanej w pierwszej połowie 2021 r. do osób reprezentujących uczestników rynku inwestycji budowlanych. Jej celem było zbadanie realnego wpływu zmian w przepisach prawa na koszty realizowanych inwestycji budowlanych oraz ocena skuteczności dochodzenia roszczeń z tego tytułu. Analizie poddano wyselekcjonowane, najważniejsze zmiany w głównych aktach prawnych, mające potencjał kosztotwórczy.
Ankieta została skierowana do przedstawicieli branży budowlanej, w tym zwłaszcza reprezentantów wykonawców, inwestorów i innych uczestników procesu inwestycyjnego: inżynierów kontraktu, projektantów, inżynierów konsultantów, prawników, contract i claim managerów oraz innych doradców. Rozesłano ją do blisko 39 tys. osób poprzez listy mailingowe organizacji związanych z sektorem budowlanym, m.in. Stowarzyszenia Inżynierów, Doradców i Rzeczoznawców (SIDiR), Stowarzyszenia Kosztorysantów Budowlanych (SKB), Oficyny Wydawniczej POLCEN Sp. z o.o., które dostrzegły istotny charakter badanego zagadnienia i włączyły się w podjętą przez nas inicjatywę. Przeprowadzona analiza rynku odbyła się również poprzez grupy zrzeszające inżynierów budownictwa na portalach społecznościowych, a także poprzez klientów i sieć kontaktów zawodowych CCM oraz SSW. Liczba i zróżnicowany charakter uczestników ankiety umożliwiły nam zebranie oraz przeanalizowanie danych reprezentatywnych dla całej branży budowlanej. Poniżej prezentujemy najciekawsze wyniki badania, przedstawiając jednocześnie procentowy podział udzielonych odpowiedzi na poszczególne pytania wraz z naszym komentarzem.
Sektory budownictwa
Problematyka związana ze wzrostem kosztów realizacji inwestycji z tytułu zmian w przepisach prawa dotyczy każdego sektora budownictwa, przy czym to profesjonaliści realizujący roboty budowlane z sektora budownictwa drogowo-mostowego (27%), kolejowego (23%) i energetycznego (20%) stanowili największą grupę respondentów biorących udział w badaniu (łącznie 70%). Przeważająca większość ankietowanych realizowała zatem inwestycje w ramach zamówień publicznych.
>>> Opis i szacowanie wartości zamówienia na roboty budowlane według przepisów z 2022 r.
>>> Zamówienia publiczne na roboty budowlane – rozporządzenia z 2022 roku
>>> Zamówienia na roboty budowlane – problem z opisem przedmiotu zamówienia
Większość uczestników badania (ponad 87%) brała udział w realizacji projektów, w trakcie których nastąpiła zmiana przepisów prawa, mająca wpływ na wzrost kosztów realizacji inwestycji. Należy więc uznać, że jest to zjawisko powszechne.
Obszary prawa mające wpływ na koszty inwestycji
Respondenci zidentyfikowali i uszeregowali obszary prawa mające najistotniejszy wpływ na wzrost kosztów realizowanych inwestycji.
Zgodnie z pierwszym wyborem ankietowanych, oznaczającym największy wpływ na koszty, takim obszarem były zmiany prawa budowlanego (36% respondentów), zmiany w prawie pracy i ubezpieczeń społecznych (23%), prawie podatkowym (15%), regulacjach dotyczących ochrony środowiska i odpadów (11%) oraz prawie zamówień publicznych (9%).
W kategorii drugiego z kolei obszaru prawa, w którym zmiany miały istotny wpływ na koszty inwestycji, respondenci zidentyfikowali przede wszystkim: zmiany w prawie pracy i ubezpieczeń społecznych (21% ankietowanych) oraz regulacjach dotyczących ochrony środowiska i odpadów (17%), wprowadzenie regulacji mających na celu przeciwdziałanie skutkom pandemii COVID-19 (13%), regulacje dotyczące kosztów energii elektrycznej (9%).
Wykres 2. Obszary prawa mające najistotniejszy wpływ na wzrost kosztów realizowanych inwestycji
Zmiany Prawa budowlanego
Zdecydowana większość respondentów biorących udział w badaniu (70%) wskazała, że zmiany w ustawie – Prawo budowlane (u podstaw których zasadniczo leżało uproszczenie procedur związanych z realizacją procesu budowlanego) miały wpływ na wzrost kosztów realizowanych inwestycji.
Koszty wynikające z nowelizacji Prawa budowlanego mogą być związane z wprowadzeniem obszernych zmian dotyczących m.in. nowego podziału i zakresu dokumentacji projektowej, odstępstw od przepisów architektoniczno-budowlanych, przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej czy zmian sposobu użytkowania budynków.
Zmiany te, pomimo że wiele z nich wprowadza istotne ułatwienia dla uczestników procesu inwestycyjnego, w ocenie ankietowanych generują również dodatkowe koszty związane np. z koniecznością dostosowania dokumentacji projektowej opracowanej przez wykonawcę do nowego podziału projektu budowlanego na trzy części, w tym sporządzenia projektu technicznego zgodnie z wymogami nowego rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 11.09.2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1609). Może to oznaczać, że w ślad za korzystnymi co do zasady zmianami prawa w jednej z najważniejszych dla branży budowlanej ustaw podążają również dodatkowe wydatki.
Regulacje dotyczące przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19
Zdecydowana większość ankietowanych (79%) uznała, że regulacje prawne dotyczące przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19 mają wpływ na wzrost kosztów realizowanych inwestycji.
Ponadto na skutek zmian w prawie dotyczących przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19 zdarzały się przestoje prac lub wstrzymania realizowanych projektów, co miało wpływ na konieczność ponoszenia niezaplanowanych wydatków przez wykonawców, w tym kosztów ogólnych budowy czy pozostałych pośrednich i bezpośrednich w związku z wydłużeniem okresu realizacji. Konieczność modyfikacji harmonogramów realizacji projektów zachodziła także z uwagi na ograniczenia rynkowe, takie jak przerwanie łańcucha dostaw lub ograniczona dostępność podwykonawców i pracowników m.in. na skutek: dużej liczby zachorowań i zwolnień lekarskich, konieczności odbycia kwarantanny oraz zamknięcia granic lub ograniczeń w transporcie – wszystkie te czynniki generowały dodatkowe koszty dla uczestników procesu inwestycyjnego.
>>> Koszty w budownictwie 2016-2021 z uwzględnieniem wpływu pandemii COVID -19. RAPORT
Trudności w określaniu wpływu zmian w przepisach na koszty inwestycji
Większość uczestników badania wskazała, że największa trudność w określeniu wpływu zmian w przepisach prawa na wzrost kosztów realizacji inwestycji polegała na braku prawnej regulacji lub rynkowych standardów w zakresie odpowiedniej metodyki wyliczenia wzrostu kosztu realizacji projektu w związku ze zmianami w przepisach prawa. Powyższe w naszej ocenie znajduje swoje potwierdzenie w praktyce, bowiem postanowienia umowne oraz regulacje prawne w zakresie uprawnienia wykonawcy do zwrotu dodatkowych kosztów realizacji inwestycji zazwyczaj nie wskazują na konkretną metodykę wyliczenia wysokości dodatkowych wydatków wykonawcy i w najlepszym przypadku ograniczają się wyłącznie do wskazania sposobu ich dokumentowania.
Wzrost kosztów inwestycji z tytułu zmian w przepisach prawa
Jeżeli chodzi o procentowy wzrost kosztów realizowanych inwestycji w latach 2014–2020 z tytułu zmian w przepisach prawa w stosunku do pierwotnej wartości realizowanych zamówień, zdania respondentów były w tym zakresie podzielone. 34% osób wskazało, że wzrost ten mieścił się w przedziale od 0,1 do 2% wartości inwestycji, a 22% ankietowanych – od 2 do 4%. 23% uczestników badania oceniło, że wzrost ten mieścił się w przedziale od 4 do 6%, przy czym analogiczna liczba respondentów (21%) wskazała na wzrost kosztów nawet powyżej 6% pierwotnej wartości inwestycji. Pomiędzy poszczególnymi grupami ankietowanych zauważalne są zatem istotne rozbieżności w ocenie przedmiotowej kwestii. Prawdopodobnie więc respondenci mieli zróżnicowane doświadczenia na różnych budowach czy też z różnych rodzajów inwestycji, a także trudności z oszacowaniem wielkości wpływu zmian przepisów na wzrost wydatków. Stanowi to jednak potwierdzenie tezy, że w skrajnych przypadkach może dojść nawet do utraty zakładanego zysku wykonawcy z tytułu realizacji danego projektu.
Wymienione wartości procentowe przekładają się na realne, kilkumilionowe kwoty w skali konkretnej inwestycji, a w skali głównych sektorów budownictwa infrastrukturalnego – na kwoty wielomiliardowe.
Wysokość możliwych wzrostów kosztów inwestycji
W oparciu o wyniki ankiety, w celu zobrazowania skali badanego problemu w latach 2014–2020, tj. w okresie mijającej perspektywy finansowej wydatkowania środków z funduszy europejskich, podjęliśmy próbę oszacowania łącznych możliwych wzrostów kosztów realizacji inwestycji, poniesionych z tytułu zmian w przepisach prawa. Przeprowadzona przez nas analiza sporządzona została dla sektora budownictwa drogowego, kolejowego i energetycznego oraz odpowiednio dla trzech wskazanych wartości procentowego wzrostu kosztu, tj. dla 2, 4 i 6%.
Sektor budownictwa drogowego
W rozpatrywanym okresie perspektywy finansowej Unii Europejskiej na lata 2014–2020 w sektorze budownictwa drogowego realizowane były projekty modernizacji infrastruktury drogowej, takie jak Program Budowy Dróg Krajowych czy Program 100 Obwodnic. Razem złożyły się one na ogólne wydatki Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Na podstawie informacji zawartych w raportach rocznych publikowanych przez GDDKiA2 zebraliśmy dane dotyczące wysokości poniesionych wydatków przeznaczonych na zadania drogowe (na działalność statutową) w latach 2014–2020. Na tej podstawie możliwe było dokonanie analizy i wyliczenia możliwych wzrostów kosztów realizacji inwestycji dla przyjętych wartości procentowych.
GDDKiA w latach 2014–2020 przeznaczyła na zadania drogowe łącznie ponad 84 mld zł. Zgodnie z założeniami przyjętymi w naszym raporcie wzrost kosztów realizacji inwestycji z tytułu zmian w przepisach prawa w sektorze budownictwa drogowego mógł zatem wynieść od 1,7 do nawet 5 mld zł.
Wykres 3. Możliwe wzrosty kosztów realizacji inwestycji ze środkami przeznaczonymi przez GDDKiA na zadania
drogowe (2014–2020 r.)
Na wykresie 3 porównano możliwe wzrosty kosztów realizacji inwestycji ze środkami przeznaczonymi przez GDDKiA na zadania drogowe dla rozpatrywanego okresu.
Sektor budownictwa kolejowego
W sektorze budownictwa kolejowego realizowany był w tym okresie jeden z największych w historii Polski projekt modernizacji infrastruktury kolejowej – Krajowy Program Kolejowy (KPK). Jak podano na stronie PKP Polskich Linii Kolejowych S.A.3, KPK jest dokumentem, w którym zawarto ponad 230 kolejowych projektów inwestycyjnych o wartości prawie 76 mld zł. Na podstawie informacji zawartych w sprawozdaniach z wykonania planu Krajowego Programu Kolejowego dla lat 2015–2020 przygotowanych przez Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa4, zebrano dane dotyczące wysokości poniesionych wydatków z KPK z tego okresu. Dzięki temu możliwe były analiza i wyliczenia prawdopodobnych wzrostów kosztów realizacji inwestycji dla przyjętych wartości procentowych.
W dotychczasowym okresie realizacji Krajowego Programu Kolejowego, tj. od 2015 do 2020 r., łączna suma poniesionych na ten cel wydatków osiągnęła poziom ponad 39 mld zł. Wzrost kosztów realizacji inwestycji z tytułu zmian w przepisach prawa w sektorze budownictwa kolejowego mógł zatem wynieść od 788 mln do nawet 2,4 mld zł.
Na wykresie 4 porównano możliwe wzrosty kosztów realizacji inwestycji z tytułu zmian w przepisach prawa z wydatkami w sektorze budownictwa kolejowego dla rozpatrywanego okresu 2014–2020.
Wykres 4. Możliwe wzrosty kosztów realizacji inwestycji w sektorze budownictwa kolejowego (2014–2020 r.)
Sektor budownictwa energetycznego
W ramach analizy wzięliśmy pod uwagę największe przedsiębiorstwa świadczące usługi dostaw energii elektrycznej w Polsce, które na potrzeby utrzymania i rozbudowy posiadanej infrastruktury wydatkują znaczące środki inwestycyjne, tj. PGE Polska Grupa Energetyczna S.A.5, Enea S.A.6, Grupa Kapitałowa Energa7, Tauron Polska Energia S.A.8, Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A.9 Na podstawie raportów rocznych oraz publikacji poszczególnych podmiotów zebrano dane dotyczące nakładów przeznaczonych na inwestycje w latach 2014–2020 oraz dokonano podsumowania nakładów inwestycyjnych dla analizowanych podmiotów z sektora energetycznego. Na tej podstawie możliwe było wyliczenie możliwych wzrostów kosztów realizacji inwestycji energetycznych z tytułu zmian w prawie dla przyjętych wartości procentowych.
Suma nakładów na inwestycje dla wybranych podmiotów z sektora budownictwa energetycznego w rozpatrywanym okresie wyniosła ponad 116 mld zł. Przyjmując zatem założenia omawianego raportu, możliwy wzrost kosztów realizacji inwestycji z tytułu zmian w przepisach prawa mógł wynieść w tym sektorze od 2 do nawet ponad 7 mld zł.
Na wykresie 5 porównano możliwe wzrosty kosztów realizacji inwestycji z tytułu zmian w przepisach prawa z wydatkami w sektorze energetycznym dla rozpatrywanego okresu 2014–2020.
Wykres 5. Możliwe wzrosty kosztów realizacji inwestycji w sektorze energetycznym (2014–2020 r.)
Porównanie badanych sektorów budownictwa
Analizy przeprowadzone w raporcie dowodzą, że zmiany w prawie istotnie wpłynęły na wzrost kosztów realizacji kontraktów w latach 2014–2020. W tym okresie suma nakładów inwestycyjnych w samych tylko sektorach budownictwa kolejowego, drogowego i energetycznego wyniosła łącznie ponad 240 mld zł, przy czym z naszych badań wynika, że możliwy wzrost kosztów realizacji inwestycji z tytułu zmian w przepisach prawa mógł wynieść w badanym okresie od 4,8 do nawet 14,4 mld zł. Są to zatem kwoty bardzo wysokie i znacząco zwiększające koszty realizacji inwestycji. Na skutek zmian w przepisach prawa koszty te mogą zwiększyć się aż do takiego stopnia, że wynagrodzenie ustalone w umowie przestaje być adekwatne i nie zapewnia wykonawcom zakładanej rentowności kontraktu, a dla zamawiających może wiązać się z przekroczeniem przewidywanych budżetów.
Wykres 6 porównuje procentowe wzrosty kosztów realizacji inwestycji z sumą nakładów inwestycyjnych w sektorach kolejowym, drogowym i energetycznym.
Wykres 6. Procentowe wzrosty kosztów realizacji inwestycji z sumą nakładów inwestycyjnych w sektorach
kolejowym, drogowym i energetycznym (2014–2020 r.)
Przeprowadzona analiza wykazała, że możliwe wzrosty kosztów realizacji spowodowane zmianami w przepisach prawach niejednokrotnie przewyższały roczne nakłady na inwestycje w poszczególnych sektorach budownictwa infrastrukturalnego. Sytuacja ta jednocześnie pokazuje, że zmiany w prawie, które co do zasady mają wywierać pozytywny wpływ na gospodarkę i w omawianym zakresie prawa budowlanego służyć usprawnieniu procesu budowlanego, generują dodatkowe wydatki na realizację projektów. Koszty te oczywiście w pierwszej kolejności ponoszone są przez generalnych wykonawców, natomiast ich wysokość w skrajnych przypadkach może nawet skutkować całkowitą utratą przez nich zysku z realizowanych inwestycji. W naszej ocenie sytuacja ta wymaga szczególnej uwagi wszystkich zamawiających roboty budowlane w Polsce, którzy w przygotowywanych przez siebie umowach powinni uwzględniać możliwość zmiany wysokości wynagrodzenia wykonawców w sytuacji poniesienia przez nich udokumentowanych, dodatkowych kosztów wynikających z nowelizacji przepisów prawa.
Tab. 1. Wyniki analizy wzrostu kosztów realizacji inwestycji dla wszystkich badanych sektorów budownictwa
Zmiany prawa. Brak regulacji osłonowych…
Przy tej skali wzrostu kosztów prowadzonych inwestycji w związku ze zmianami przepisów zaskakujące jest, że w polskim prawie, a także w kontraktach głównych zamawiających publicznych, brak jest jakichkolwiek regulacji, które pozwalałyby na metodologiczne podejście do szacowania tego wpływu na wydatki ponoszone przez wykonawców, a w przypadku skutecznych roszczeń – ostatecznie także przez zamawiających. Aspekt wpływu finansowego nowych przepisów na wzrost kosztów realizacji inwestycji powinien być obowiązkowo brany pod uwagę w ramach oceny wpływu skutków regulacji przy nowo uchwalanych przepisach istotnych dla rynku infrastruktury.
Z naszego doświadczenia wynika również, że wiele podmiotów realizujących duże inwestycje budowlane od dawna zmaga się z problemem braku standardów rynkowych w zakresie jednolitego podejścia metodologicznego przy kalkulacji i sposobie dokumentowania wzrostu kosztów inwestycji z uwagi na zmiany w przepisach prawa. Niektóre firmy zwyczajnie nie wiedzą, jak prawidłowo dokumentować roszczenia, aby zamawiający mógł je zaakceptować. Jest to zjawisko bardzo niepokojące. Prowadzi często do niepożądanej sytuacji, w której pomimo przekonania obu stron umowy o roboty budowlane o kosztotwórczym wpływie zmian w prawie na realizację podjętych już przez wykonawcę zobowiązań, roszczenia takie są z góry odrzucane z uwagi na rzekomy brak ich prawidłowego udokumentowania przez wykonawców. Z naszych badań wynika, że prawie 2/3 roszczeń z tego tytułu kończy się w sądzie.
…i potrzeba stworzenia dobrych praktyk
Z przeprowadzonej analizy wyłania się zatem potrzeba stworzenia ram prawnych dających podstawę do wypracowania tzw. dobrych praktyk w tym zakresie, mających na celu także poprawne formułowanie klauzul kontraktów budowlanych co najmniej w sektorze zamówień publicznych. Rozwiązania te powinny respektować prawo wykonawcy do otrzymania dodatkowego wynagrodzenia i/lub przedłużenia terminu realizacji umowy w związku ze zmianami zakresu robót czy zwiększonymi kosztami wynikającymi ze zmian prawa. Wypracowane mechanizmy muszą stanowić także zabezpieczenie dla zamawiających przed próbą nadmiarowego określania oddziaływania tych zmian na koszty faktycznie poniesione przez wykonawców. Wyniki badania mogą być przydatne przy określaniu odpowiedniej metodyki wyliczeń oraz sposobów dokumentowania wpływu nowelizacji prawa na wzrost kosztów realizacji inwestycji.
Analizowane w raporcie zagadnienia są szczególnie istotne w kontekście jednej z największych zmian w polskim systemie podatkowym oraz ubezpieczeń społecznych w ciągu ostatnich lat. Polski Ład wszedł w życie 1 stycznia 2022 r. bez postulowanego rocznego opóźnienia dla najważniejszych zmian podatkowych. Zmiany te – szczególnie z perspektywy przeprowadzonego przez nas badania – mogą mieć fundamentalny wpływ na wzrost kosztów inwestycji infrastrukturalnych dla wykonawców i inwestorów. Wskazuje się, że Polska będzie mieć najbardziej skomplikowany system podatkowy w Europie, co z pewnością przełoży się również na wzrost kosztów realizowanych inwestycji budowlanych. Stąd też omawiana w prezentowanym raporcie problematyka będzie miała prawdopodobnie jeszcze większe znaczenie dla inwestycji realizowanych w obecnej perspektywie finansowej. Przed uczestnikami rynku budowlanego w Polsce stoi nie lada wyzwanie, jeżeli chodzi o wypracowanie porozumienia na gruncie już podpisanych umów w zakresie zwrotu dodatkowych kosztów z tytułu zmian w przepisach prawa.
 |
dr Hubert Wysoczański adwokat, partner w SSW Pragmatic Solutions |
 |
Michał Lempkowski partner zarządzający CCM sp. z o.o. biegły sądowy z zakresu budownictwa |
1 Niniejszy artykuł stanowi podsumowanie najważniejszych fragmentów raportu. Pełna jego treść jest dostępna poprzez strony: ssw.solutions/pl/raport-o-wplywie-zmian-przepisow-prawa-na-wzrost-kosztow-inwestycji-w-latach-2014-2020 oraz ccmanagement.pl/raport-o-wplywie-zmian-przepisow-prawa-na-wzrost-kosztow-w-latach-2014-2020.
4 www.gov.pl/web/infrastruktura/krajowy-program-kolejowy
5 www.gkpge.pl/relacje-inwestorskie/Materialy-do-pobrania
6 ir.enea.pl/lista-raportow/kategoria/3612/raporty-okresowe
7 ir.energa.pl/pl/ir/serwis-relacji-inwestorskich/dane-finansowe/Dane-finansowe
8 www.tauron.pl/tauron/relacje-inwestorskie/raporty-okresowe
9 raport.pse.pl/pl/do-pobrania
