Od ponad dwóch dekad wartość zamówienia publicznego na roboty budowlane ustalana jest według utrwalonego schematu opartego na kosztorysie inwestorskim i publikowanych danych cenowych. Czy jednak w warunkach dynamicznie zmieniającego się rynku budowlanego takie podejście zawsze gwarantuje zgodność z przepisami oraz realne odzwierciedlenie wartości zamówienia?
Tytuł niniejszego artykułu może wydawać się przewrotny, ponieważ sugeruje, że praktyka ustalania wartości zamówienia publicznego na roboty budowlane potencjalnie pozostaje w niepełnej zgodności z regulacjami prawnymi. Dla wielu czytelników jest to prawdopodobnie zaskakujące. Jak bowiem możliwe jest, że technika wypracowana przez zamawiających i stosowana od ponad 20 lat – polegająca na określaniu wartości zamówienia na podstawie kosztorysu inwestorskiego, z wykorzystaniem normatywów z katalogów nakładów rzeczowych oraz publikowanych średnich cen czynników produkcji – może budzić wątpliwości co do swojej poprawności?
Przecież Ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (dalej: p.z.p.) [1], Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym [2] oraz wcześniejsze akty prawne z 2004 r. zobowiązywały i nadal zobowiązują zamawiających do ustalania wartości zamówienia w oparciu o kosztorys inwestorski i dopuszczają wykorzystanie danych z powszechnie stosowanych, aktualnych publikacji informujących o cenach.
>>> Problem rozbieżności wartości ofert na nadzór kontraktów infrastrukturalnych
>>> Klauzula waloryzacyjna w zamówieniu publicznym na roboty budowlane
>>> Rażąco niska cena przy robotach budowlanych zgodnie z Prawem zamówień publicznych – cz. I
>>> Rażąco niska cena przy robotach budowlanych zgodnie z Prawem zamówień publicznych – cz. II
Fot. © SmirkDingo – stock.adobe.com
Zmienność rynku budowlanego
Jako autorka niniejszego artykułu, mając na uwadze zarówno uwarunkowania historyczne, jak i obszerne materiały dotyczące zamówień publikowanych w Biuletynie Zamówień Publicznych, a także liczne opracowania i komentarze do p.z.p., z pełną odpowiedzialnością stwierdzam, że mechanistyczne działanie polegające na wykorzystywaniu średnich danych cenowych z ogólnodostępnych publikatorów znajduje zastosowanie jedynie w określonych warunkach.
Rozwiązanie to sprawdza się przede wszystkim w sytuacji, gdy rynek budowlany pozostaje względnie zrównoważony, relacje podaży i popytu są stabilne, a konkurencja w ubieganiu się o zamówienia istnieje, lecz ma charakter umiarkowany, a nie destrukcyjny.
Dodatkowo planowana inwestycja jest szczegółowo zaprojektowana, przedmiar robót starannie przygotowany, projekt umowy przejrzysty, zapewniający równowagę stron procesu inwestycyjnego, a ryzyko wykonawcy ograniczone do niskiego poziomu.
Jednak rynek budowlany rzadko kiedy jest stabilny. Jego podstawową cechą jest wysoka zmienność wynikająca z wielu czynników mikro- i makroekonomicznych, a także silne uzależnienie od uwarunkowań polityki krajowej i międzynarodowej, czego świadomość mają zarówno zamawiający, jak i wykonawcy. Ostatnie lata szczególnie uwidoczniły, jakie przełożenie na wzrost cen robót budowlanych miała m.in. pandemia, wybuch wojny w Ukrainie i kryzys energetyczny. Ten brak stałości powoduje, że raz mamy do czynienia z tzw. rynkiem wykonawcy charakteryzującym się nadwyżką podaży zamówień na usługi budowlane nad popytem, co ogranicza konkurencję i sprzyja składaniu ofert o podwyższonych cenach, a raz z rynkiem zamawiającego. W tym przypadku, z uwagi na duże zainteresowanie wykonawców pozyskaniem zamówienia przy jednocześnie niewielkiej podaży zamówień, dochodzi do drastycznego zaniżania ofert przez wykonawców oraz konieczności badania ich przez zamawiających pod kątem rażąco niskiej ceny.
W tych właśnie okresach dochodzi do rozbieżności pomiędzy wartością zamówienia ustalaną przez zamawiających na podstawie kosztorysu inwestorskiego i publikowanych, średnich cen czynników produkcji a wysokością ofert składanych przez wykonawców.
Jeżeli tak jest, powstaje drugie pytanie: czy przepisy nie uwzględniają zmienności rynku i są niedoprecyzowane? Aby wyjaśnić problem, należy odnieść się do art. 28 p.z.p. [1] i rozporządzenia wykonawczego do p.z.p. [2] dotyczącego m.in. metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego.
W dalszej części artykułu:
Wartość zamówienia publicznego na roboty budowlane w przepisach i komentarzu UZP
Kosztorys inwestorski ze szczegółową kalkulacją cen jednostkowych
Wartość rynkowa zamówienia a mechanizm kalkulacyjny
>>> Cały artykuł dostępny jest w numerze 4/2026 miesięcznika „Inżynier Budownictwa”.
>>> Członkowie Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa mają dostęp do miesięcznika przez portal członkowski >>>
Renata Niemczyk
Stowarzyszenie Kosztorysantów Budowlanych
Literatura
[1] Ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1320 ze zm.).
[2] Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy kosztorysu inwestorskiego,
obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-
użytkowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 2458).
[3] Nowak H., Winiarz M. (red.), Prawo zamówień publicznych. Komentarz, wyd. 2. Warszawa: Urząd Zamówień Publicznych, 2023.
