Procedury wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego należą do kluczowych narzędzi prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego w Polsce.
Jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, realizacja inwestycji jest możliwa dopiero po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy (WZ) lub o lokalizacji inwestycji celu publicznego (ULICP). Oba tryby są uregulowane w Ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [1] (dalej: u.p.z.p.). Wymagają one w toku postępowania uzgodnień z wieloma organami i instytucjami. Wśród tych uzgodnień istotne miejsce zajmuje uzgodnienie decyzji z właściwym zarządcą drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.). Problem interpretacyjny pojawia się wówczas, gdy zarządcą drogi gminnej jest ten sam organ, który prowadzi postępowanie i wydaje decyzję: wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W jaki sposób realizowany jest obowiązek uzgodnienia decyzji w sytuacji tzw. tożsamości organów?
Fot. © indirah – stock.adobe.com
Obowiązek uzgodnienia
Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., gdy inwestycja oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego, decyzje WZ oraz ULICP wymagają uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych [2] (dalej: u.d.p.) w art. 19 ust. 2 pkt 4 wskazuje, że zarządcą drogi gminnej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [3] (dalej: k.p.a.) i przyjmuje ono formę postanowienia organu współdziałającego. Stanowi odrębny akt procesowy i jest elementem obowiązkowym przed wydaniem decyzji końcowej.
>>> Przerwanie robót budowlanych – rola rzeczoznawcy, biegłego, inspektora nadzoru i kierownika budowy
>>> Wykonawca robót budowlanych wobec nieprzewidywalnych warunków atmosferycznych
>>> Kara umowna w kontrakcie o roboty budowlane
Problem tożsamości organów
W przypadku gdy wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o WZ lub ULICP i równocześnie jest zarządcą drogi gminnej, mamy do czynienia z tożsamością organów. Organ prowadzący postępowanie i organ współdziałający (właściwy do wydania uzgodnienia) to ten sam podmiot.
Jak wskazano wcześniej, w przypadku współdziałania wydawane są 2 odrębne dokumenty – od każdego organu współdziałającego. W przedmiotowej sytuacji nie jest jednak możliwe wydanie odrębnego postanowienia uzgadniającego, ponieważ organ nie może formalnie współdziałać sam ze sobą. Punktem wyjścia dla właściwego stosowania art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z ust. 5 u.p.z.p. powinna być wykładnia literalna art. 106 k.p.a., dotyczącego właśnie współdziałania organów, która nie budzi wątpliwości – jest zrozumiała i logiczna. Art. 106 k.p.a. wprost odnosi się do zajęcia stanowiska (wyrażenia opinii lub zgody, albo stanowiska w innej formie) przez inny (a zatem nie ten sam) organ. Uzgadnianie decyzji przez organ z samym sobą byłoby nie tylko sprzeczne z wykładnią przepisów prawa, ale byłoby postępowaniem o charakterze czysto pozornym i pozbawionym sensu normatywnego.
Stanowisko sądów administracyjnych
Orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie wskazuje, że w razie tożsamości organów uzgodnienie powinno być dokonane w ramach samej decyzji administracyjnej – zarówno w przypadku decyzji WZ, jak i ULICP. Nie występuje wtedy „zwykły” tryb uzgadniania, którego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. w drodze postanowienia.
„Przy tym w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, brak jest potrzeby dokonania uzgodnienia. Kwestie, które winien ocenić zarządca drogi, ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji” [4]1.
Organ, będący jednocześnie zarządcą drogi, wydając decyzję o ustaleniu warunków realizacji inwestycji, dokonuje milczącego pozytywnego uzgodnienia tej inwestycji w zakresie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Swoje stanowisko organ wyraża wprost w decyzji, w której ustala warunki dostępu inwestycji do drogi publicznej (np. parametry i lokalizację zjazdu, możliwość realizacji zjazdu lub jego przebudowy). Stanowisko w zakresie uzgodnienia organ powinien przedstawić w decyzji w taki sposób, aby była możliwa jego kontrola przy okazji weryfikacji całej decyzji. Organ w uzasadnieniu decyzji WZ lub ULICP formułuje motywy odnoszące się do zakresu uzgodnienia, co pozwala na jej weryfikację w toku kontroli.
W sprzeczności z powyższą praktyką i utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pozostaje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 maja 2025 r. [7]. Jeżeli organ określił w decyzji warunki dostępu inwestycji do drogi publicznej, to nie ma obowiązku dodatkowo wydawać odrębnego postanowienia uzgadniającego, czy nawet występować do siebie samego z wnioskiem o dokonanie uzgodnienia w ramach czynności poprzedzających wydanie takiej decyzji.
Należy podkreślić, że art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów uzgodnienia. Uzgodnienie to ma zatem charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w powszechnie obowiązujących normach.
Rozstrzygając sprawę w przedmiocie decyzji WZ lub ULICP, wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien w uzasadnieniu aktu administracyjnego odnieść się do przesłanek wynikających z przepisów o drogach publicznych, w tym do zapewnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej oraz oceny wpływu inwestycji na bezpieczeństwo i płynność ruchu. Włączenie tych elementów do uzasadnienia decyzji pełni funkcję równoważną z uzgodnieniem.
>>> Umowa o roboty budowlane – pięć postanowień dla wykonawcy
>>> Rozwiązanie, wypowiedzenie a odstąpienie od umowy o roboty budowlane
Podsumowanie
Obowiązek uzgodnienia decyzji WZ oraz ULICP z zarządcą drogi gminnej w sytuacji, gdy ten sam organ pełni obie role, nie prowadzi do konieczności wydawania odrębnego postanowienia. W takich przypadkach uzgodnienie powinno być wprost odzwierciedlone w treści i uzasadnieniu decyzji. Rozwiązanie to jest nie tylko zgodne z orzecznictwem, ale również pozwala uniknąć nadmiernego formalizmu. Wydawanie postanowienia skierowanego przez organ do samego siebie byłoby czynnością czysto iluzoryczną. Dlatego akceptacja praktyki polegającej na inkorporowaniu uzgodnienia do samej decyzji realizuje zasadę prostoty i ekonomiki postępowania administracyjnego, zapewnia racjonalność i spójność procedury administracyjnej, a jednocześnie w pełni zabezpiecza interes publiczny związany z ochroną funkcji komunikacyjnej dróg publicznych.
1 Por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2021 r. [5] oraz 9 lipca 2013 r. [6].
prof. dr hab. Jan Widacki
Literatura
[1] Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.).
[2] Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 889).
[3] Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.).
[4] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2452/23.
[5] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3770/18.
[6] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 609/12.
[7] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 maja 2025 r., sygn. akt I SA/Op 122/25.
