Podpis elektroniczny w procesie inwestycyjno-budowlanym

Dnia 1 lipca 2021 r. weszło w życie rozporządzenie zmieniające formę i zakres projektu budowlanego, który od tego dnia może być przygotowany i złożony do organów w pliku elektronicznym.

Nowelizacja Prawa budowlanego z 10 grudnia 2020 r. weszła w życie w lutym, a w części przepisów w lipcu 2021 r. Zmiany wprowadzają możliwość złożenia wniosków związanych z procesem budowlanym online za pomocą serwisu e-Budownictwo (https://e-budownictwo.gunb. gov.pl). Jednocześnie nowelizacja wprowadza jednolite wzory formularzy wniosków w całym kraju, zarówno papierowych, jak i elektronicznych.

Jeśli ktoś zdecyduje się na składanie wniosku online, to już nie będzie musiał składać dodatkowych dokumentów w formie papierowej. Pozostawiony jest jednak wybór – będzie można nadal złożyć wniosek w formie tradycyjnej, tak jak do tej pory. To inwestor zdecyduje, którą formę wybiera: elektroniczną czy papierową.

Można połączyć wszystkie elementy projektu (rysunki, uzgodnienia) w jeden plik pdf za pomocą np. wersji rozszerzonej programu Adobe Acrobat DC, czyli wersji PRO, która pozwala na zachowanie wszystkich elektronicznych podpisów. Jeśli jej nie posiadamy (jest płatna), można dostarczyć każdy element w osobnych plikach po nadaniu im odpowiednich nazw. Szczegółowe wytyczne dotyczące nazw plików są opisane w Załączniku do Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 29 czerwca 2021 r. (Dz.U. poz. 1169) – Sposób oznaczania nazw plików komputerowych projektu budowlanego w postaci elektronicznej. Uwaga: inne oznaczenie plików może skutkować tym, że organ wezwie inwestora do usunięcia nieprawidłowości.

Podpis elektroniczny

Podpis elektroniczny jest rozwiązaniem informatycznym, którego celem jest:

• przekazanie informacji o autorze,
• zabezpieczenie dokumentu.

Różne rodzaje podpisu elektronicznego zawierają informację o autorze. Najprostszym przykładem jest stopka w poczcie e-mail. Jednakże, jak łatwo zauważyć, podpis ten nie daje dużej pewności, że osoba, która podaje się za danego autora, jest nim rzeczywiście. W przypadku tego rodzaju mechanizmów adresat dokumentu musi samodzielnie podejmować kroki w celu weryfikacji tożsamości drugiej strony lub opierać się na zaufaniu.

Podpisy elektroniczne można więc podzielić na te, które dają bardzo dużą pewność, że pochodzą od autora wskazanego w podpisie, i takie, które pewności nie dają w sposób dostateczny. Efekt pewności można uzyskać na różne sposoby.

Takimi podpisami są: podpis zaufany, podpis osobisty oraz kwalifikowany podpis elektroniczny.

Podpis elektroniczny jest składany wyłącznie na dokumencie elektronicznym. Dokumenty elektroniczne są tworzone w różnych formatach. Mogą nimi być:

• pliki tekstowe: doc, docx, odt i inne ;
• pliki graficzno-tekstowe: pdf;
• pliki graficzne: jpg, ifc, dwg i inne.

Dokumenty są zapisywane w postaci danych elektronicznych i wizualizowane tak, aby można je było odczytać. Z punktu widzenia informatycznego są zbiorem danych. Podpis elektroniczny też jest daną. Jak wskazuje jego definicja znajdująca się w art. 3 pkt 10 rozporządzenia eIDAS¹: „podpis elektroniczny” oznacza dane w postaci elektronicznej, które są dołączone lub logicznie powiązane z innymi danymi w postaci elektronicznej, i które użyte są przez podpisującego jako podpis. Podpis elektroniczny występuje jedynie w postaci elektronicznej oraz dotyczy danych w formie elektronicznej.

W przypadku dokumentów elektronicznych pliki zawierające podpis elektroniczny i dokument mogą występować w dwóch wariantach:

a) jako jeden plik, w którym zawarta jest treść, tj. dokument elektroniczny oraz podpis elektroniczny;

b) w dwóch (lub w większej ilości) oddzielnych plikach.

Istnieją trzy rodzaje podpisu, które spełniają techniczne wymagania dotyczące uwierzytelnienia i zabezpieczenia dokumentu przed zmianami: podpis zaufany, osobisty i kwalifikowany podpis elektroniczny. Wszystkie te trzy podpisy są dostępne dla inwestora w procesie inwestycyjno-budowlanym.

Podpis zaufany

Podpis zaufany jest podpisem tworzonym w oparciu o identyfikację elektroniczną pod kontrolą ministra właściwego ds. informatyzacji. Jest on przeznaczony przede wszystkim do wykorzystania w relacji z organami administracji publicznej. Opatrzenie dokumentu elektronicznego podpisem zaufanym jest równoważne z podpisem własnoręcznym. Jest on powszechnie stosowany we wszystkich publicznych usługach online, dostępnych w ramach platformy ePUAP. To całkowicie bezpłatna i powszechna forma podpisu wykorzystującego profil zaufany.

Podpis osobisty (z e-dowodu)

Podpis osobisty implementowany jest w warstwie elektronicznej najnowszych dowodów osobistych (e-dowodów). W celu jego użycia wymagane jest podanie numeru CAN (widocznego na dokumencie tożsamości) oraz specjalnego nr. PIN2 – znanego jedynie posiadaczowi dowodu osobistego. Do złożenia podpisu osobistego wykorzystujemy czytnik kart lub smartfon z czytnikiem NFC. Dostępne są wygodne aplikacje umożliwiające skorzystanie z funkcjonalności e-dowodu (np. eDO App).

Kwalifikowany podpis elektroniczny

Definicja kwalifikowanego podpisu elektronicznego zawarta jest w art. 3 pkt 12 rozporządzenia eIDAS: „kwalifikowany podpis elektroniczny” oznacza zaawansowany podpis elektroniczny, który jest składany za pomocą kwalifikowanego urządzenia do składania podpisu elektronicznego i który opiera się na kwalifikowanym certyfikacie podpisu elektronicznego. Podpis ten jest także równoważny z podpisem własnoręcznym. Dopuszczalne jest jego użycie w każdym wypadku, w którym przepis prawa – lub umowa stron – wymaga złożenia podpisu własnoręcznego.

Ze skorzystaniem z kwalifikowanej usługi zaufania (takiej jak np. tworzenie kwalifikowanych podpisów elektronicznych) wiąże się:

• domniemanie autentyczności i integralności dokumentu podpisanego kwalifikowanym podpisem elektronicznym (brak konieczności wykazywania, że taki dokument jest integralny i autentyczny);
• domniemanie, że osoba składająca podpis jest tą samą osobą, która została wskazana w certyfikacie podpisu;
• w razie wystąpienia szkody związanej z użyciem kwalifikowanego podpisu elektronicznego, domniemanie winy dostawcy usługi (w postaci zamiaru lub zaniedbania).

Kwalifikowany podpis elektroniczny ma moc prawną podpisu własnoręcznego i poświadczany jest za pomocą certyfikatu kwalifikowanego. Jest komercyjną usługą udostępnianą inwestorom odpłatnie. Ponieważ podpisy kwalifikowane mogą być wydawane przez różne podmioty, w celu zapewnienia możliwość ich weryfikowania wykorzystano mechanizm, w którym jeden podmiot wydaje certyfikaty. W Polsce jest to Narodowy Bank Polski działający na polecenie rządu. Aktualna lista dostawców dostępna jest na stronie Narodowego Banku Polskiego w Narodowym Centrum Certyfikacji.

Podpis elektroniczny jest składany na całym pliku. Nie ma możliwości podpisywania poszczególnych stron.

Zobacz: Podpis elektroniczny kwalifikowany – opusty dla członków PIIB

Podpis elektroniczny w organie AAB

Kwalifikowany podpis elektroniczny jest bezwzględnie wymagany przez organ AAB (administracja architektoniczno-budowlana) do zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Podpis kwalifikowany może się różnić i warto znać te różnice, aby zastosować najodpowiedniejszy format. Jego rodzaje:

• otoczony (dla plików pdf – format PaDES – podpis rekomendowany dla organu AAB);
• otaczający;
• zewnętrzny (umożliwia podpisanie wielu plików jednym podpisem, np. załączników w systemie ePUAP – wykorzystywany przez inwestorów).

Jak wynika z powyższego zestawienia, rekomendowanym formatem podpisu kwalifikowanego dla organu jest podpis otoczony typu PaDES, powstający wewnątrz pliku – w wyniku podpisania dokumentu nie tworzy się dodatkowy, kontrolny plik zewnętrzny i nie ma ryzyka, że przesyłając projekt zapomnimy o pliku kontrolnym. Umożliwia on naniesienie graficznego znaku podpisu, dzięki któremu dodatkowo widać, iż dokument jest uwierzytelniony przez pracownika organu (choć odwzorowanie graficzne podpisu nie jest jednak koniecznością).

Organ AAB

Kwalifikowany podpis elektroniczny jest bezwzględnie wymagany do zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego², natomiast zgodnie z k.p.a.³ wszystkie formy podpisów, łącznie z pieczęcią elektroniczną, mogą być użyte dla pozostałych dokumentów⁴. W codziennej praktyce – dla wygody – stosujemy jednak ten sam rodzaj podpisu do wszystkich pism i jest nim kwalifikowany podpis elektroniczny. Dokumenty podpisane elektronicznie traktujemy jak oryginalne. One są de facto oryginałami. Oznacza to, że wszystkie dokumenty w procesie inwestycyjno-budowlanym, które podpisujemy na papierze podpisem własnoręcznym, muszą być w obiegu cyfrowym opatrzone podpisem elektronicznym (decyzje, postanowienia, wezwania i in.).

Sprawdź:

Podpis elektroniczny CenCert – nowe rozwiązanie dla budownictwa?

Ustawa o doręczeniach elektronicznych

Profil zaufany, e-dowód, podpis kwalifikowany – współczesne narzędzia autoryzacji

Inwestor

Wiele dokumentów, które inwestor przekazuje do organu, może być dostarczone w postaci kopii, np. uzgodnienia z innymi organami, takimi jak wojewódzki konserwator zabytków, regionalny dyrektor ochrony środowiska, ekspertyzy⁵. Te, które w obiegu papierowym mogą być kopiami ksero, w obiegu cyfrowym są skawnami bądź zdjęciami podpisanych i/lub opieczętowanych dokumentów.

Istnieją dokumenty, które muszą być dostarczone przez inwestora w oryginale i opatrzone podpisem elektronicznym. Są to:

• pismo ogólne, które inwestor bądź pełnomocnik podpisuje jednym podpisem (zaufanym lub kwalifikowanym) wraz z wymaganym wnioskiem lub zgłoszeniem i innymi wymaganymi załącznikami w systemie ePUAP;
• oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
• pełnomocnictwo;
• projekt budowlany (PZT, PAB, PT), który podpisują: projektant, projektanci branżowi i projektant sprawdzający.

Podpis w ePUAP

System ePUAP dostępny na stronach epuap.gov.pl i moj.gov.pl oferuje możliwości podpisania oraz przesłania dokumentów do strony postępowania. System może być zintegrowany  z oprogramowaniem do obsługi elektronicznej korespondencji w organie. Warto się temu bliżej przyjrzeć, ponieważ występują różnice w działaniu ePUAP w wersji webowej i aplikacji zintegrowanej z oprogramowaniem w organie.

Podpis inwestora w ePUAP

Podpis składany przez inwestora pod pismem ogólnym jest podpisem zewnętrznym, występującym w osobnym pliku xml. Obejmuje on wszystkie załączniki – bez względu na ich format – które użytkownik dodaje do pisma ogólnego. Podpis taki, mimo że znajduje się wewnątrz tego podpisanego pliku, obejmuje jednocześnie całą treść załączników. Najdrobniejsza zmiana treści załącznika unieważnia cały podpis. Dlatego wniosek wygenerowany w serwisie e-Budownictwo, dodany jako załącznik w ePUAP, nie musi zawierać podpisu, o ile został on prawidłowo złożony pod plikiem xml pisma ogólnego. Dotyczy to także innych załączników.

Tabl. Rodzaje e-podpisu a dokumenty w procesie budowlanym

Podpis organu w ePUAP

System działa inaczej w organie korzystającym z programu do obsługi elektronicznej korespondencji (np. z EZD PUW), który jest zintegrowany z platformą ePUAP. Tutaj należy wszystkie pliki przesłać opatrzone podpisem. Wynika to z faktu, że pismo ogólne jest podpisywane i przesyłane przez pracownika kancelarii bądź sekretariat, a załączniki (decyzje, wezwania itp.) podpisuje naczelnik wydziału AAB lub inna upoważniona osoba. Pomimo wielu niejasności związanych z działaniem podpisu w ePUAP, główną zaletą korzystania z tego rozwiązania jest to, że system generuje elektroniczne urzędowe poświadczenie odbioru/dostarczenia. Dokument ten jest uznawany przez sąd za dowód doręczenia, co ma szczególne znaczenie w procesie inwestycyjno-budowlanym. Inną zaletą ePUAP jest pojemność załączników możliwych do wysłania – nawet do 150 MB! Podobne parametry są nie do osiągnięcia w poczcie e-mail.

Podpisujemy projekt budowlany

Organ AAB zatwierdza projekt zagospodarowania działki lub terenu i projekt architektoniczno-budowlany za pomocą kwalifikowanego podpisu elektronicznego. Charakteryzuje się on tym, że jest składany pod całym plikiem. Zatwierdza więc całą treść dokumentu. Z tych względów inwestorzy nie mogą przesyłać do organu AAB projektu technicznego w jednym pliku z projektami zagospodarowania działki lub terenu i architektoniczno-budowlanym. Projektu technicznego – zgodnie z obowiązującymi przepisami – nie zatwierdza organ AAB.

Należy podpisać elektronicznie dokument, który wcześniej był podpisany przez projektanta. Pracownik ma do dyspozycji podpis kwalifikowany służbowy oraz imienny. Na początku może się to wydawać dziwne, że podpisywany dokument nie zawiera żadnej dodatkowej urzędowej adnotacji czy pieczęci. W takim dokumencie pdf w panelu podpisu znajduje się jednak informacja szczegółowa na temat podpisu. Tam widnieje nazwa organu, z ramienia którego pracownik składa podpis. Nazwa organu (np. wydział architektury i budownictwa) będzie widoczna wówczas, jeśli zostanie zgłoszona aktualizacja certyfikatu do dostawcy podpisu.

Dokładne informacje z odpowiednimi ilustracjami i opracowaniem graficznym, znacznie ułatwiającym poruszanie się po niniejszej tematyce, można znaleźć na stronie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w publikacji: Podpis elektroniczny w procesie inwestycyjno-budowlanym. Przewodnik dla organów administracji architektoniczno-budowlanej

Przewodnik powstał we współpracy z Unią Metropolii Polskich (metropolie.pl).

Źródło: GUNB

¹ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/WE.

² Zob. art. 34 ust. 4b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.).

³ Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.).

⁴ Zob. art. 14 par. 1a k.p.a., zdanie trzecie.

⁵ Zmiany w tym zakresie zostały wprowadzone ustawą z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz.U. 2021 r. poz. 11), która weszła w życie 19 stycznia 2021 r.

Opracował Sławomir Zieliński