Przy zlecaniu realizacji zadań w ramach systemu zamówień publicznych zamawiający musi stworzyć jednoznaczny, wyczerpujący, dokładny, zrozumiały i pełny opis przedmiotu zamówienia.
Przy zlecaniu realizacji zadań w ramach systemu zamówień publicznych zamawiający musi stworzyć jednoznaczny, wyczerpujący, dokładny, zrozumiały i pełny opis przedmiotu zamówienia (opz), który uwzględni wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Powyższe wynika zarówno z art. 29 ustawy – Prawo zamówień publicznych1 (pzp), jak i zasad udzielania zamówień określonych w rozdziale 2 tej ustawy. Jeżeli chodzi o sposób przygotowania opz, to ustawodawca w art. 30-30b pzp daje dość szerokie możliwości jego wykonania, dając tu pewną dowolność zamawiającemu. Takie rozwiązanie należy uznać za jak najbardziej zasadne, gdyż specyfika każdego zamówienia jest odmienna i może wymagać odmiennego sposobu opisu przedmiotu zamówienia. Wyjątkiem od powyższego jest wykonanie opz na roboty budowlane, który został potraktowany szczególnie, i opis ten musi nastąpić w sposób i formie wynikającej z pzp i aktów wykonawczych. Ustawodawca tylko przy robotach budowlanych tak szczegółowo określił formę i sposób ich wykonywania. Rozwiązanie to budzi wątpliwości i problemy praktyczne, gdyż roboty budowlane są zróżnicowane i nie zawsze praktycznie znajduje tu uzasadnienie wykonywanie rozbudowanego formalnie opz.
Zgodnie z art. 31 pzp przy wyłanianiu wykonawcy robót budowlanych w ramach systemu zamówień publicznych opz na roboty budowlane (w formule „wybuduj”) wykonuje się, co do zasady, za pomocą dokumentacji projektowej i specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych. Aby móc określić, czym są ww. opracowania, należy sięgnąć do rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego2. Najpierw w par. 3 znajdujemy ogólny zapis, że zakres dokumentacji projektowej ustala zamawiający, biorąc pod uwagę tryb udzielania zamówienia publicznego i wymagania wynikające z ustawy – Prawo budowlane3 (Pb). Powyższe zostaje dookreślone w dalszej części. W par. 4 ust. 2 wskazano, że w przypadku gdy dla zamówienia na roboty budowlane nie jest wymagane pozwolenie na budowę, opz na roboty budowlane składa się w szczególności z planów, rysunków lub innych dokumentów umożliwiających jednoznaczne określenie rodzaju i zakresu robót budowlanych, ich lokalizacje i inne istotne uwarunkowania. Należy również zamieścić inne opracowania, jeżeli wynikają z przepisów szczególnych. Ponadto w przypadku wynagrodzenia kosztorysowego muszą być załączone przedmiary. Zwrot „w szczególności” wskazuje na otwarty katalog, dając tym samym dość znaczne pole manewru zamawiającym w tworzeniu wyczerpującego i pełnego opz. Rozwiązanie to nawiązuje w swej prostocie do instytucji zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę określonego w art. 30 ust. 2 Pb. Należy to uznać za jak najbardziej uzasadnione rozwiązanie, przekładające się na niższe koszty przygotowania i szybkość procedowania. Niestety ze względu na inne zapisy przedmiotowego rozporządzenia i pzp tego typu rozwiązanie jest ograniczone tylko do robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę oraz ewentualnie robót budowlanych o wartości poniżej równowartości 30 tys. euro, mając na względzie wyłączenie stosowania ustawy pzp wynikające z art. 4 ust. 8.
W innych przypadkach – gdy przy robotach budowlanych są wykonywane one na podstawie pozwolenia na budowę i ich wartość przekracza równowartość 30 tys. euro – mamy obowiązek wykonać opz przez liczne i sformalizowane opracowania; są to dokumentacja projektowa oraz specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót budowlanych. W przywołanym rozporządzeniu w par. 4 określono, że na dokumentację projektową składa się w szczególności: projekt budowlany, projekty wykonawcze, przedmiary oraz informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, jeżeli jest wymagana przez odrębne przepisy (art. 20 ust. 1 pkt 1b Pb). Zwrot „w szczególności” wskazuje, że jest to minimalny obowiązkowy zakres dokumentacji projektowej, który można dowolnie rozszerzać. Zakres i treść powyższych opracowań został określony przez obowiązujące przepisy.
W przypadku projektu budowlanego jest to rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego4, a w przypadku pozostałych opracowań przywołane wcześniej rozporządzenie. Największe wątpliwości i problemy praktyczne rodzi obligatoryjność zamieszczania projektów wykonawczych przy każdej inwestycji budowlanej objętej pozwoleniem na budowę, realizowanej zgodnie z ustawą pzp, niezależnie od zasadności zamieszczania tego typu opracowań, stopnia skomplikowania, wyczerpującego opisu w projekcie budowlanym itp. Zapewne większość osób zajmujących się budownictwem miała w swojej praktyce do czynienia z prostymi robotami budowlanymi, na które musiało być uzyskane pozwolenie na budowę, jak i bardziej skomplikowanymi robotami, które można było realizować na podstawie zgłoszenia wykonywania robót budowlanych niepodlegających pozwoleniu na budowę.
Projekt budowlany jest najistotniejszym opracowaniem ze względu na proces budowlany. Musi on być zawsze, gdy roboty budowlane są wykonywane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i jest zatwierdzany w tej decyzji (od 19 września 2020 r. tylko dwie pierwsze części/elementy projektu budowlanego, tj. projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany). Zgodnie z obecnym5 brzmieniem art. 33 ust. 2 pkt 1 Pb należy trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego złożyć w momencie składania wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast trzecią część projektu budowlanego stanowi projekt techniczny, którego nie trzeba przedstawiać do uzyskania pozwolenia na budowę. Projekt budowlany jest mocno sformalizowanym opracowaniem, którego treść i forma wynikają z obowiązujących przepisów, i konieczność jego załączania do opz na roboty budowlane nie powinna budzić żadnych wątpliwości.
Bardziej problematyczne są kolejne opracowania projektowe składające się na dokumentację projektową, tj. projekty wykonawcze. Warto tu wskazać, że projekt budowlany jest zawsze jeden (choć w częściach/elementach), ewentualnie może być podzielony na tomy, natomiast przy projektach wykonawczych dotyczących zamówień publicznych6 ustawodawca posługuje się liczbą mnogą. Dla określenia projektów wykonawczych należy sięgnąć do par. 5 wymienionego rozporządzenia w sprawie dokumentacji projektowej, gdzie najlepiej oddano istotę projektów wykonawczych w ust. 1, wskazując, że opracowania te mają na celu uzupełniać i uszczegóławiać projekt budowlany w stopniu umożliwiającym odpowiednie przygotowanie oferty. Powinny być zgodne z projektem budowlanym i z niego wynikać oraz nie zawierać istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Zasadne wydaje się dopuszczenie w nich odstępstw nieistotnych zgodnie z art. 36a Pb, oczywiście jeśli potwierdzi to projektant przy zakończeniu wykonywania robót budowlanych. Jest to jak najbardziej uzasadnione i właściwe, gdyż potencjalny wykonawca musi znać wszystkie elementy cenotwórcze, przygotowując ofertę. Jednak zasada ta ma znaczenie, gdy nie ma wystarczających informacji w projekcie budowlanym. Natomiast przy prostych robotach budowlanych, np. obejmujących tylko stan surowy lub wstawienie dodatkowych drzwi w ścianie fasadowej, jeżeli wiąże się to z uzyskaniem pozwolenia na budowę, konieczność przygotowania i załączania tego typu dodatkowych opracowań budzi wątpliwości co do zasadności i racjonalności. W takim przypadku najczęściej opracowania te powielają zapisy projektu budowlanego, ewentualnie usuwając z niego część formalną, natomiast nie wnoszą nic nowego do opz (ich załączanie jest spowodowane koniecznością spełnienia przesłanki formalnej wynikającej z rozporządzenia). Pojawia się w związku z powyższym pytanie, czy przy niewielkich inwestycjach budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, gdzie względy racjonalności przemawiają za odstąpieniem od dodatkowego opracowywania projektów wykonawczych, można odstąpić od ich zlecania i nie załączać powyższych opracowań? Niestety, należy odpowiedzieć na to pytanie negatywnie. Przybliżane rozporządzenie, posługując się zwrotem „w szczególności”, dopuszcza załączenie dodatkowych opracowań niewynikających z tego aktu, jednak nie dopuszcza zawężenia rodzajów opracowań wynikających z rozporządzenia. Pewnym rozwiązaniem może być przy robotach budowlanych o małym stopniu skomplikowania, a objętych pozwoleniem na budowę, połączenie obu opracowań w tzw. projekt budowlano-wykonawczy. Jednak tu trudno jednoznacznie określić dopuszczalność tego typu rozwiązania. Interpretując wprost zapisy omawianego rozporządzenia, należy uznać, że tego typu rozwiązanie nie jest dopuszczalne, gdyż zarówno projekt budowlany, jak i projekty wykonawcze są tu osobno wymienione, a nie pojawia się nigdzie określenie projekt budowlano-wykonawczy. Jednak część doktryny liberalizuje to podejście, wskazując na możliwość dopuszczenia tego typu opracowań. Brak tu jednoznacznych wytycznych dotyczących powyższego.
Czytaj: Zamówienia publiczne na roboty budowlane
Cel materialny projektów wykonawczych został określony w już przywołanym par. 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentacji projektowej, natomiast forma tych opracowań została określona w ust. 2; z kolei ust. 3 wskazał, czego powinny dotyczyć projekty wykonawcze stanowiące opis przedmiotu zamówienia, wskazując praktycznie prawie wszystkie możliwe roboty budowlane. Trudniejszy w interpretacji jest ust. 4, który określa, że formę projektów wykonawczych przyjmuje się odpowiednio jak dla projektu budowlanego. Powyższe rodzi pewne wątpliwości, czy powielać wszystko, tak jak jest to w projekcie budowlanym, łącznie z załączaniem uprawnień budowlanych i zaświadczeń o przynależności do izb poszczególnych projektantów, uzgodnieniami itp. W przypadku uprawnień jest o tyle wątpliwe, że dla przygotowania projektów wykonawczych nie jest niezbędne, aby ich autorzy posiadali uprawnienia, nie muszą to być także te same osoby, które przygotowywały projekt budowlany. W tym przypadku należy stwierdzić, że odesłanie to należy traktować zawężająco, jako zachowanie zasad dotyczących: zawartości strony tytułowej, metryk rysunków, sposobu zwymiarowania, numeracji stron itp. Natomiast nie ma potrzeby załączania dodatkowych dokumentów będących częściami składowymi projektu budowlanego, takich jak informacje o uprawnieniach, przynależności do Izby itp. Wynika to zarówno z celu projektów wykonawczych określonych w par. 5 ust. 1, jak i odesłania do formy projektu budowlanego, które przyjmuje się odpowiednio. Odesłanie do formy projektu budowlanego powoduje, że należy stosować tylko te zapisy z rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, które dotyczą projektu budowlanego rozumianego wąsko. Kolejnym opracowaniem składającym się na dokumentację projektową są przedmiary. Zgodnie z par. 3 rozporządzenia w sprawie dokumentacji projektowej przy wynagrodzeniu ryczałtowym i w trybie zamówień z wolnej ręki ich załączanie nie jest obowiązkowe. Aczkolwiek, jako że stanowią one podstawę do opracowania kosztorysów inwestorskich, które są (co do zasady) obowiązkowymi opracowaniami, jakie musi mieć zamawiający publiczny przed ogłoszeniem zamówienia na roboty budowlane, zamawiający dysponuje przedmiarami i najczęściej załącza je do przetargu. Co jest jak najbardziej zasadne, gdyż ułatwia potencjalnym wykonawcom przygotowanie oferty. Jednak należy przestrzec przed przygotowywaniem oferty tylko na podstawie przedmiarów, bez zapoznania się z pozostałymi opracowaniami składającymi się na opz na roboty budowlane. Praktycznie często się zdarza, że opracowania te nie są ze sobą spójne i z pozostałych opracowań wynika zakres szerszy, niż wynikałoby to tylko z przedmiarów. Również należy mieć na względzie, że najczęściej zamawiający, załączając przedmiary do przetargu, wskazują, że mają one poglądowe/ pomocnicze znaczenie mające ułatwić przygotowanie oferty, natomiast właściwy opz stanowią: projekt budowlany, projekty wykonawcze i inne opracowania załączane do przetargu. Przyjęta jest najczęściej także gradacja opracowań składających się na opz na roboty budowlane. Jako nadrzędny jest traktowany projekt budowlany, następnie projekty wykonawcze i inne opracowania. Tym samym, jeżeli dane rozwiązanie jest wskazane w projekcie budowlanym lub projektach wykonawczych, a nie zostało uwzględnione w przedmiarach, to nie można w żadnym razie uznać, że nie wchodziło w zakres przedmiotu zamówienia. Kwestie dotyczące formy i zawartości przedmiarów są określone w par. 6-10 ww. rozporządzenia i z zapisów tych wynika ich podstawowe znaczenie, jakim jest wykonanie na ich podstawie kosztorysów. Ostatnim z obligatoryjnych opracowań załączanych do przetargu na roboty budowlane, realizowane na podstawie pozwolenia na budowę, jest specyfikacja techniczna wykonania i odbioru robót budowlanych (tzw. STWiOR). Jej zakres i forma zostały określone w rozdziale 3 rozporządzenia w sprawie dokumentacji projektowej, a jej głównym celem zgodnie z par. 12 jest określenie standardu, jakości, prawidłowości wykonania oraz właściwości materiałów budowlanych. Jest to opracowanie mocno sformalizowane i najczęściej obszerne, mające zarazem często praktycznie najmniejsze znaczenie i jakość jego wykonania nierzadko jest niska.
Sprawdź: Prawo zamówień publicznych: COVID-19 a zmiana umowy
Mając do czynienia z wieloma tego typu opracowaniami przy różnych realizacjach, można dojść do wniosku, że ciągle ma się do czynienia z tym samym formularzem, który jest powielany przy wprowadzaniu nieznacznych modyfikacji. Powoduje to, że w tym opracowaniu najczęściej się pojawiają zapisy nieadekwatne dla danych inwestycji, od najbardziej oczywistych, jak inny adres i nazwa zadania, po opisy robót, warunków terenowych itp., które nie występują przy danej realizacji, po informacje o rozliczeniu kosztorysowym, gdy zadanie jest realizowane na podstawie wynagrodzenia ryczałtowego. Należy wskazać, że formalna ranga specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych jest wysoka. Opracowania te jako jedyne z omawianych zostają wymienione w art. 31 ust. 1 pzp i obowiązek ich stosowania wynika wprost z ustawy. Natomiast pozostałe przedstawione opracowania składające się na dokumentację projektową zostają wymienione i określone dopiero w rozporządzeniu wydanym na podstawie pzp.
Na koniec warto wspomnieć, że z dniem 1 stycznia 2021 r. wchodzi w życie nowa ustawa z dnia 19 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych7. Dział II rozdział 1 oddział 4 został w niej poświęcony opz i wciąż są tam zachowane podstawowe zasady wykonywania powyższego zgodnie z informacjami podanymi na początku. Jeżeli chodzi o kwestię robót budowlanych, to ustawa ta nie wprowadza różnic w stosunku do stanu obecnego i w art. 103 ust. 1 wskazano, że zamówienie na roboty budowlane opisuje się za pomocą dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych (przy formule „wybuduj”), powtarzając obecny zapis z art. 31 ust. 1. Natomiast nie są jeszcze znane rozporządzenia do tego aktu8, które dookreślałyby powyższą kwestię, aczkolwiek biorąc pod uwagę powtórzenie zapisów z obecnej ustawy w nowym akcie, można zakładać, że rozporządzenie nie przyniesie znaczących zmian w stosunku do stanu obecnego.
Polecamy:
- Wzory ogłoszeń zamówień publicznych, elektronizacja zamówień. Przepisy
- Interoperacyjność. BIM w prawie zamówień publicznych
1Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r poz. 1843).
2Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (t.j. Dz.U. z 2013 r poz. 1129).
3Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r poz. 1333, ze zm.).
4Rozporządzenie z dnia 11 września 2020 r w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2020 r poz. 1609), które weszło w życie 19 września 2020 r i zastąpiło wcześniej obowiązujące rozporządzenie z dnia 25 kwietnia 2012 r w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2018 r poz. 1935).
5Brzmieniem obowiązującym od 19 września 2020 r., przed tą datą składało się cztery egzemplarze.
6Oczywiście projekty wykonawcze mogą występować również przy inwestycjach prywatnych i w takim przypadku ich forma jest dowolna i zależna od stron.
7Ustawa z dnia 19 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2019 ze zm.).
8Stan na listopad 2020 r.
dr Marcin Lidzbarski
Polecamy: Produkty budowlane
