Dokończyć transformację rynkową

Artykuł zmusza do postawienia podstawowego pytania: dlaczego w ustroju demokratycznego państwa prawa i gospodarki rynkowej interesy przedsiębiorczości i nauki nie wywołują sprzężenia interesów, polegającego na tym, że nauka proponuje nowe techniki i technologie wytwarzania oraz technologie zarządzania procesami inwestycyjno-budowlanymi, a przedsiębiorcy kupują patenty i know-how, względnie przedsiębiorstwa zgłaszają nowe problemy do rozwiązania i finansują prace naukowo-badawcze. To sprzężenie interesów przedsiębiorczości i nauki funkcjonuje w kapitalizmie już 200 lat i przyniosło współczesny rozwój cywilizacyjny oparty na zdobyczach nauki.

Moim zdaniem jest to wynikiem niekompetentnie przeprowadzonej transformacji ustrojowej w budownictwie i inwestycjach publicznych, nie zostały uchylone do końca socjalistyczne regulacje w sferze stosunków rynkowych i ekonomiki przedsiębiorstw budowlanych oraz inwestycji publicznych. Jednym z tych reliktów były ceny regulowane w budownictwie obowiązujące do 2002 r. Ceny regulowane w budownictwie zostały oparte na doktrynie prof. Józefa Pajetki, w myśl której nieważna jest ocena wyników ekonomicznych pojedynczych przedsiębiorstw i poziom ich rentowności, ale ważne są wyniki ekonomiczne kraju jako całości. Transformacja ustrojowa w budownictwie nie została przeprowadzona do końca. Skutkiem tego są ustawy z 1994 r.: Prawo budowlane, które wyłączyło przedsiębiorcę budowlanego z odpowiedzialności karnej za spowodowanie katastrofy budowlanej oraz odpowiedzialności cywilnej za straty, oraz ustawa o planowaniu przestrzennym, która oddała prawo do przeznaczania trenów pod zabudowę na wyłączność gminom, wykluczając rząd i jego agendy z możliwości wpływania na przeznaczanie terenów pod budowę infrastruktury technicznej kraju, co przyniosło wiadome skutki. Ponieważ, jak mówi przysłowie, nieszczęścia chodzą parami, równocześnie pod naciskiem ograbionych przez dyktaturę proletariatu właścicieli nieruchomości popadnięto w drugą skrajność, jaką była absolutyzacja prawa prywatnej własności i oddanie prawa do obrony przed decyzjami planów zagospodarowania sądom administracyjnym. Nastąpiło to w całkowitym oderwaniu od potrzeb rozwojowych kraju i zasad, jakie obowiązują we współczesnym kapitalizmie, w którym obrót nieruchomościami regulują ceny rynkowe i oparty jest on na zapisach ksiąg wieczystych, katastrze nieruchomości, kodeksie cywilnym i społecznym planowaniu przestrzennym. Społeczne planowanie przestrzenne obejmuje tereny, których właścicielem jest Skarb Państwa i wszyscy właściciele oraz reprezentacja najemców na równych prawach. Rząd jest organem zatwierdzającym przeznaczenie terenów pod zabudowę infrastruktury technicznej i obronność kraju oraz terenów pod zabudowę obiektów wspólnych dla wielu gmin, jak spalarnie śmieci, oczyszczalnie ścieków, ujęcia wodociągowe i zbiorniki retencyjne. Decyzja rządu zatwierdzająca przeznaczenie terenów jest podejmowana po przeprowadzonych analizach i studiach potrzeb ogółu społeczeństwa i nie podlega zaskarżeniu. W wielu krajach Europy (w Niemczech, Anglii, Francji) nie jest możliwe zatrzymanie budowy autostrady czy obwodnicy na skutek skargi właściciela nieruchomości. Społeczny tryb planowania i niezaskarżalność decyzji rządu o przeznaczeniu terenu taką ewentualność wykluczają.

Przez ostatnie dwadzieścia lat spory w sprawie przeznaczenia terenu, jak wspomniałem, rozstrzygają sądy administracyjne, opierając się na analizie legalności planów zagospodarowania. Legalność nie oznacza merytorycznej poprawności i trudno wymagać od sądu administracyjnego, który kieruje się badaniem zgodności decyzji z prawem administracyjnym, ażeby oceniał spory o ziemię z punktu widzenia interesów kraju i społeczeństwa. Dla przykładu w Wielkiej Brytanii spory te rozstrzyga sekretarz stanu w ministerstwie rozwoju, a odwołania – Sąd Najwyższy, co ucina pieniactwo. Równolegle wprowadzane do ustawy o planowaniu przestrzennym przepisy o rencie planistycznej stworzyły podstawy do legalizacji spekulacji gruntami i do wzrostu kosztów działek budowlanych i przeniesienie budownictwa jednorodzinnego na tanie tereny peryferyjne położone na terenach zalewowych i usuwiskach, co przyniosło wiadome rezultaty. Obowiązujący od roku 1994 art. 36 ustawy, że właściciel gruntu objętego planem ma prawo do 70-procentowego przyrostu jego wartości, jaki uzyska ze sprzedaży praw własności, spowodował spekulacyjny wykup gruntów, blokujący planowy rozwój kraju. Na wzrost wartości gruntów budowlanych wpływa: przeznaczenie gruntu, wyposażenie gruntu w infrastrukturę techniczną, rewaloryzacja starej zabudowy oraz budowa sieci handlowej i infrastruktury społecznej. Pierwotny właściciel i spekulujący na zwyżkę cen gruntów deweloper, nie wnosząc własnego wkładu, korzystają zatem z zysków powstałych z inwestycji, jakie finansuje budżet państwa i gminy. Natomiast straty ponosi właściciel gruntu, którego teren położony jest obok oczyszczalni ścieków, spalarni odpadów i jest w strefie hałasu komunikacyjnego. Właściciel takiej działki ma jedynie prawo do wyrównania straty pomiędzy ceną gruntu sprzed uchwaleniem planu a ceną po jego wdrożeniu. Biorąc pod uwagę rażąco nierówne traktowanie obywateli, przepis ten wymaga również analizy, czy jest zgodny z Konstytucją RP.

Dla zapobieżenia ograbiania gmin z należnych im dochodów w niektórych krajach wdrożono instrumenty finansowania realizacji żądań planu przestrzennego zgodne z zasadami społecznej gospodarki rynkowej. Dla przykładu w Niemczech obowiązują przepisy, w myśl których wszystkie przychody ze wzrostu wartości terenów są zapisywane w księgach wieczystych i katastrze nieruchomości, a dodatkowe zyski ze sprzedanych przez gminę gruntów uwolnionych w wyniku planu przestrzennego pod zabudowę, powstałe w wyniku opracowania planu zmiany przeznaczenia terenu i jego uzbrojenia, są przeznaczane na pokrycie poniesionych kosztów: opracowania planu, wykupu nieruchomości na potrzeby rewaloryzacji zabudowy oraz wkładu własnego gminy na koszty budowy infrastruktury technicznej i społecznej, dopiero ewentualna nadwyżka jest dzielona pomiędzy właścicielami na podstawie powierzchni działek objętych planem. W tym modelu finansowania i rozliczeń prace planistyczne poprzedza weryfikacja zapisów w księgach wieczystych, zakaz zawierania transakcji na okres opracowania planu i weryfikacja zapisanej w katastrze nieruchomości wyceny gruntów o zmiany spowodowane dokonanymi i niezapisanymi transakcjami.
Ten tryb ogranicza spekulacje i umożliwia gminie sprzedaż działek pod nowe budownictwo po cenach kosztów własnych gminy, co zwiększa dostępność terenów pod budowę domów dla średniozarabiających obywateli zarówno nowo wprowadzonych do zabudowy, jak i odzyskanych terenów, np. po starej zabudowie przemysłowej. Odzyskane tereny pozwalają na rozwój tych miast bez sięgania po tereny upraw rolnych i treny zielone i stanowią podstawy zrównoważenia. W Niemczech, gdzie społeczna gospodarka rynkowa obowiązuje od lat, udział kosztów uzbrojonej działki budowlanej jednorodzinnej w całkowitych kosztach zabudowy nie przekracza 15–20%.

Ceny regulowanewprowadzono rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie zasad kalkulacji kosztorysowej legalizującym stosowanie tych cen według zasad opracowanych przed transformacją ustrojową. Ceny regulowane były obliczane jako iloraz katalogowych norm kosztorysowych i założonych kosztów. W tym czasie zgodnie z dyrektywami UE ceny w budownictwie powinny wynikać z indywidualnych kalkulacji konkurujących oferentów, a ich wysokość zależeć od dobrej organizacji pracy, jakości kadr, nowych technologii i talentów menedżerskich kierownictwa. Przez wiele lat nie mogła się przebić do świadomości decydentów obowiązująca w kapitalizmie neoklasyczna definicja ceny rynkowej włoskiego ekonomisty i socjologa Vilfrieda Pareto, w myśl której „cena jest tą wielkością, za jaką sprzedający jest gotów sprzedać produkt, a kupujący jest gotów zapłacić”, a nie wieloskładnikową kalkulacją techniczną kosztów. Dopiero w ostatnich latach odstąpiono od stosowania cen regulowanych w przetargach publicznych. Ceny regulowane tym samym przez wiele lat blokowały możliwość akumulacji zysków na potrzeby rozwoju przedsiębiorstw budowlanych i zatrzymały możliwość finansowania i rozwój krajowych technologii opartych na badaniach naukowych. Nowe technologie, jakie zostały wprowadzone w budownictwie w 20-leciu, pochodzą z krajów UE i są sprzedawane wraz z gotowymi produktami i wyposażeniem sprzętowym budów przez mocno osadzone na polskim rynku filie przedsiębiorstw zagranicznych, kierowane, co można uznać za sukces, przez utalentowanych polskich managerów.

Jedną ze szkodliwych dla budownictwa regulacji jest Prawo zamówień publicznych, w myśl którego, o czym pisano już na łamach „IB”, do dzisiaj przyjmuje się za kryterium przetargowe najniższą cenę. W tej sprawie już w latach 90. US Departament of Commers wprowadził zmianę kryterium najniższej ceny na kryterium kosztów pełnego cyklu życia obiektu (LLCA), a w roku 1995 brytyjski parlament polecił rządowi brytyjskiemu odstąpić od kryterium zysku, które wyniszcza ekonomicznie przedsiębiorstwa i przynosi bylejakość oraz oddaje pole firmom zagranicznym. Urząd Zamówień Publicznych po przystąpieniu Polski do UE nie podjął tego wyzwania mimo pełnego dostępu do informacji na ten temat. Na skutki nie trzeba było długo czekać.

Jednym z ważnych składników państwa prawa i społeczeństwa obywatelskiego jest prawo do zrzeszania się. Pierwszy krok w budownictwie mamy za sobą – powstały i działają liczne izby i zrzeszenia zawodowe. Wymaga natomiast omówienia, co stoi na przeszkodzie, aby istniejące krajowe stowarzyszenia i izby zawodowe przejęły od administracji rządowej te regulacje, które historycznie były kształtowane przez organizacje prywatnego biznesu bez udziału rządów w starych społeczeństwach obywatelskich. Regulacje te dotyczą prawnych stosunków wzajemnych podmiotów gospodarczych działających na wolnym rynku i podstaw technicznych tych stosunków. Regulacje te ustalane na zasadzie konsensusu pomiędzy uczestnikami obrotu rynkowego są stosowane w zgodzie z kodeksami cywilnymi krajów kultury zachodniej na podstawie delegacji do ustalania regulaminów umów. Regulaminami takimi są „Ogólne i szczególne warunki umów o roboty budowlane” opracowane przez FIDIC oraz „Standardowe metody pomiaru robót budowlanych” (Civil Engineering Standard Method of Measurement) opracowane przez Institution of Civil Engineers. Ponadto opracowano regulacje krajowe dostosowane do zwyczajów i potrzeb dotyczące: baz cen i kosztów, indeksacji cen, warunków technicznych wykonania i odbioru robót, metod opracowania harmonogramów robót w warunkach ograniczonych zasobów, metod analiz ekonomicznych, zasad zarządzania cyklami projektowymi oraz w ostatnich latach softwarów wspomagających pracę projektantów, kierowników budów, projekt managerów, rzeczoznawców ds. szacowania kosztów, dotyczących procedur projektowania i budowy.

Rozwój i potencjał technologiczny budownictwa europejskiego w drugiej połowie ubiegłego wieku jest wynikiem potencjału intelektualnego stowarzyszeń zawodowych i znakomitych politechnik i instytutów badawczych finansowanych zarówno przez państwo, jak i prywatny biznes. Etos zawodowy członków tych organizacji przyniósł im uznanie i szacunek. Najlepiej zrozumieli to Anglicy i Amerykanie, obecnie wszystkie ustawy dotyczące budownictwa przed ich rozpatrzeniem i uchwaleniem są przygotowane merytorycznie na podstawie analiz opracowanych przez ośrodki naukowe i komitety naukowe stowarzyszeń. Wydaje się, że po dwudziestu latach doświadczeń nie należy liczyć na rozwiązanie stojących przed budownictwem problemów przez administrację. Nową jakość mogą przynieść jedynie inicjatywy stowarzyszeń zawodowych i ich twórcze współdziałanie.

Dokończenie transformacji rynkowej w budownictwie jest pilne i konieczne. Bez dobrze działającego rynku, bez rozwoju bazy ekonomicznej budownictwa, bez stworzenia mechanizmu samofinansowania nauki i wynalazczości (poza badaniami podstawowymi) i poprawienia prawa nie uruchomimy sprzężenia interesów przedsiębiorczości i nauki.

Jerzy Kubiszewski

emerytowany dyrektor

Departamentu Nadzoru Budowlanego