Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powinna dawać możliwość uzupełnienia istniejącej tkanki zabudowy, ale wyłącznie o obiekty harmonizujące z otoczeniem i nie powodujące chaosu przestrzennego. Takie negatywne skutki powstaną, gdy urząd ustali warunki zabudowy dla inwestycji, której gabaryty znacznie przewyższają wielkość budynków zlokalizowanych w sąsiedztwie.
Takie wnioski wypływają z treści opinii opracowanej przez urbanistkę w sprawie, w której inwestor wystąpił do urzędu o ustalenie warunków zabudowy dla zespołu budynków mających tworzyć duże centrum handlowo-usługowe. Opinia została zlecona przez właścicieli nieruchomości sąsiednich, zabudowanych domami jednorodzinnymi. Uznali oni, iż sąsiedztwo projektowanego centrum jest nie do pogodzenia z ukształtowaną urbanistycznie przestrzenią o umiarkowanej intensywności zabudowy i o gabarytach wielokrotnie mniejszych niż projektowane centrum.
Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powinna dawać możliwość harmonijnego uzupełnienia istniejącej zabudowy. Fot. stock.adobe/ schulzfoto
O tym, czy ostatecznie zostanie wydana decyzja o warunkach zabudowy dla tej inwestycji zadecyduje prawdopodobnie sąd administracyjny. Na kanwie tej sprawy warto zwrócić uwagę na kilka istotnych zagadnień, które czasem umykają urbanistom i architektom opracowującym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, będących podstawą decyzji ustalających warunki zabudowy.
Zobacz:
Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych – zmiany, które weszły w życie w 2022 roku
Specustawy inwestycyjne – zmiana przepisów w 2021 roku
Oświadczenie projektanta a zgodność projektu z wymaganiami ochrony środowiska
Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy
Decyzja ustalająca warunki ma na celu określenie podstawowych parametrów urbanistycznych i architektonicznych nowej zabudowy. Decyzja jest dokumentem, na podstawie którego władze budowlane wydadzą decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Ustalenia decyzji o warunkach są wiążące w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Treść decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być sprzeczna z treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy. Oznacza to, iż ustalenia warunków zabudowy siłą rzeczy muszą określać w sposób jednoznaczny wszystkie podstawowe parametry zabudowy. W związku z tym, jak słusznie podkreślają sądy administracyjne, parametrów projektowanej zabudowy nie można domniemywać.
Analiza urbanistyczna
Narzędziem, które pozwala na określenie parametrów nowej zabudowy, jest analiza architektoniczno-urbanistyczna. Jest to sformalizowany dokument sporządzany w toku postępowania administracyjnego przez architekta lub urbanistę, zgodnie z wymogami szczegółowo określonymi w przepisach wykonawczych do UPZP. To właśnie w oparciu o ustalenia analizy podejmuje się decyzję o ustaleniu lub odmowie ustalenia warunków zabudowy.
Nie ulega wątpliwości, że celem analizy jest przeprowadzenie szczegółowego badania zagospodarowania obszaru, w granicach którego ma powstać nowa inwestycja. W wyniku badania autor analizy ma odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie, czy rodzaj projektowanej zabudowy nie będzie pozostawał w opozycji do funkcji występującej już w danym obszarze zabudowy.
W dalszej kolejności urbanista ma obowiązek określić szczegółowe parametry, cechy i wskaźniki istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie, wyniki tak przeprowadzonego badania, ma zestawić z parametrami projektowanej zabudowy. Wszystko po to, aby odpowiedzieć na pytanie, czy ta nowa, projektowana zabudowa odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej oraz czy parametry architektoniczne nowej zabudowy, o które wnioskuje inwestor, nie zaburzą ukształtowanego już wcześniej ładu przestrzennego danego obszaru.
Zapomniany parametr, czyli gabaryty
Praktyka wskazuje, iż autorzy analiz urbanistycznych wykazują dużą skłonność do bagatelizowania, czy wręcz pomijania, parametru określającego architektoniczną charakterystykę zabudowy, jakim są gabaryty budynku lub zespołu budynków. Brak jest ustawowej definicji tego wskaźnika. Stąd też być może wynika skłonność autorów analiz urbanistycznych do pomijania tego, skądinąd wymaganego wprost przepisami UPZP, parametru. Ponadto wskaźnik ten zazwyczaj ma bezpośredni wpływ na inwestycyjną atrakcyjność nieruchomości.
Skoro nie ma definicji ustawowej pojęcia gabaryty budynku, należy odwołać się do wykładni językowej. Zgodnie z internetowym słownikiem języka polskiego PWN pojęcie gabaryt tłumaczyć należy jako każdy z wymiarów zewnętrznych przedmiotu lub najwyższą linię poziomu zasadniczej bryły budynku lub zespołu budynków. W tym kontekście odczytywać należy par. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, które nakazuje aby ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisywać w szczególności „poprzez określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.” W konsekwencji, gabaryty nowej zabudowy, w świetle przepisów UPZP oraz aktów wykonawczych do niej, nie mogą różnić się w sposób zasadniczy od zabudowy historycznie ukształtowanej w otoczeniu projektowanej inwestycji. Jak podkreślił WSA w Poznaniu (w sprawie II SA/Po 1364/14), projektowane budynki nie powinny posiadać gabarytów większych od budynków w zabudowie sąsiedniej. Natomiast WSA w Łodzi (w sprawie II SA/Łd 1329/13) podkreślił, że gabaryty obiektu budowlanego, o których mowa w przepisach UPZP powinny być jednoznacznie określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy, w konsekwencji podniósł, że gabarytów tych nie można domniemywać.
Podsumowanie
Z przedstawionych uwag wynika, że przedmiotem oceny organu podejmującego decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Jednym z warunków zachowania tej zasady jest zapewnienie kontynuacji gabarytów budynków występujących w danym obszarze. Jak podkreśliłem to na początku, decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powinna dawać możliwość uzupełnienia istniejącej tkanki zabudowy, ale wyłącznie o obiekty nie dysharmonizujące i nie powodujące chaosu przestrzennego. Takie negatywne skutki powstaną wówczas, gdy urząd ustali warunki zabudowy dla inwestycji, której gabaryty znacznie przewyższają gabaryty budynków zlokalizowanych w obszarze, w którym inwestycja ma zostać zrealizowana.
Mirosław Narolski, adwokat, wspólnik w Brzezińska Narolski Adwokaci sp. partnerska (http://bnadwokaci.pl/). Jest ekspertem w dziedzinie nieruchomości i projektów inwestycyjnych. Posiada wieloletnie doświadczenie w zakresie przygotowania i realizacji inwestycji budowlanych.
