Obowiązujące przepisy wciąż nie chronią przed zabudową terenów zielonych spełniających w miastach istotne funkcje klimatyczne, wentylacyjne, czy hydrologiczne. Jak pokazała kontrola przeprowadzona przez NIK, normy prawne regulujące od 18 lat planowanie i zagospodarowywanie przestrzenne zamiast wspierać zachowanie i powiększanie systemów przyrodniczych dopuszczają do ich postępującego i nieodwracalnego osłabiania.
Obecnie jedynie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (mpzp) umożliwiają samorządom skuteczną ochronę terenów zielonych przed zabudową. To te dokumenty wskazują gdzie w przyszłości mogą powstać w gminie drogi, punkty usługowe, przychodnie, szkoły czy place zabaw i ostatecznie zabezpieczają miejsca przeznaczone na zieleń. Problem w tym, że choć wg ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. plany miejscowe powinna mieć każda gmina, ich tworzenie nie jest obowiązkowe. W efekcie rzadko pokrywają one 100% powierzchni gminy (średnia krajowa to 31,4%). Wśród miast kontrolowanych przez NIK, na koniec 2020 r. jedynie Chorzów był objęty planami miejscowymi w całości, Mikołów niemal w 100%, a Zamość w 99%. Na drugim biegunie znalazł się Leżajsk, w którym plany zagospodarowania przestrzennego pokrywały niecałe 10% powierzchni miasta. Presja inwestycyjna dotyczy jednak przede wszystkim największych miast. Mimo to, pokrycie planami miejscowymi kontrolowanych stolic województw również było mocno zróżnicowane i wynosiło w badanym okresie od ok. 16% w Rzeszowie do niemal 69% w Krakowie.
Tereny zielone w miastach. Łódź. Fot. stock.adobe/Radosław
W sytuacji, gdy inwestycja ma powstać na terenie nieobjętym planem miejscowym, urzędy wydają decyzje o warunkach zabudowy (WZ), które nie zawierają wiążących zapisów dotyczących urządzania i kształtowania zieleni. Na 180 decyzji WZ zbadanych przez Najwyższą Izbę Kontroli, ponad połowa umożliwiała zabudowę terenów zielonych, ponieważ rady miast albo w ogóle nie przystąpiły do opracowania dla tych rejonów miejscowych planów zagospodarowania, albo opracowywanie planów trwało od kilku, a w skrajnych przypadkach nawet od kilkunastu lat. Bez planów miejscowych, samorządy nie miały kontroli nad zagospodarowaniem terenów, które wcześniej, ze względu na ich walory przyrodnicze, same chciały wyłączyć z zabudowy, co zapisano w gminnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (studium). Stąd też wniosek NIK do premiera o zmianę przepisów. Zdaniem Izby w przypadku terenów spełniających funkcje przyrodnicze, do czasu objęcia ich planem miejscowym wydawanie decyzji WZ powinno być zawieszane. Obecnie możliwe jest jedynie ich odroczenie i to najwyżej na 9 miesięcy.
W 2020 r. ochronę terenów zielonych osłabiła jeszcze ustawa o zapobieganiu, przeciwdziałaniu i zwalczaniu COVID-19. Dopuszczała ona zabudowę, także obszarów przyrodniczych, z pominięciem przepisów regulujących planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, a nawet przepisów budowlanych. Kontrola przeprowadzona przez NIK wykazała, że tylko do trzech urzędów miast (Krakowa, Tarnowa i Warszawy) wpłynęły informacje od inwestorów dotyczące 70 inwestycji, m.in. budynków mieszkalnych jedno- i wielorodzinnych, które miały być stawiane na terenach określonych w studium jako tereny zielone. W skali kraju organy nadzoru budowlanego otrzymały informacje o 585 inwestycjach realizowanych na podstawie ustawy COVID-19, ale nie są to pełne dane. W niemal połowie przypadków stwierdzono, że inwestycje nie były zgodne nawet z celami ustawy.
Mimo tych problemów, w kontrolowanych przez NIK miastach, zarządzanie terenami zielonymi na ogół przyczyniało się do ich zachowania i powiększenia, w sumie o 221,5 ha, z czego najwięcej gruntów z przeznaczeniem na taki cel kupił Kraków – 96,3 ha.
NIK skontrolowała 19 urzędów miast i dwa urzędy dzielnicowe m.st. Warszawy (Bemowo i Bielany). Kontrola objęła lata 2015-2020.
Tereny zielone w miastach. Głównym problemem jest brak planów miejscowych
Zgodnie z obowiązującą ustawą, każda gmina powinna uchwalić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obejmujące cały jej obszar oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, dotyczące poszczególnych miejsc. I to właśnie te plany są jednym instrumentem prawnym, który obecnie chroni tereny zielone przed niekontrolowaną zabudową. W „Strategicznym planie adaptacji dla sektorów i obszarów wrażliwych na zmiany klimatu do roku 2020 z perspektywą do roku 2030” zakładano, że w 2020 r. plany miejscowe obejmą 35% powierzchni kraju, ale tak się nie stało. Wskaźnik ten wyniósł wówczas ponad 31%, a to oznacza wzrost od 2015 r. jedynie o nieco ponad 2 punkty procentowe.
Uchwalanie planów miejscowych nie jest obowiązkowe, stąd tak różne podejście władz poszczególnych gmin do przygotowywania tych dokumentów. Na koniec 2020 r. wśród kontrolowanych przez NIK miast tylko Chorzów był nimi objęty w całości, z kolei Leżajsk jedynie w niecałych 10%.
W przypadku miast wojewódzkich, w badanym okresie do największego przyrostu powierzchni objętej planami miejscowymi doszło w Krakowie – o ok. 19 punktów procentowych (pp), a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego opracowano tam ze szczególnym naciskiem na tereny cenne przyrodniczo, by je skutecznej chronić przed zabudową. Najmniejszy przyrost powierzchni objętej planami miejscowymi dotyczył natomiast Rzeszowa i przez sześć lat wyniósł zaledwie 0,4 pp, choć już w 2018 r. Rada Miasta zauważyła, że brak planów w rejonie Wisłoka pozbawia miasto kontroli nad zagospodarowaniem tych obszarów i zmusza do wydawania decyzji WZ dla terenów zielonych.
>>> Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – rozporządzenie
>>> Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu
>>> Specustawy inwestycyjne – zmiana przepisów w 2021 roku
Jak pokazała kontrola przeprowadzona przez NIK, jednym z głównych problemów związanych z planami miejscowymi był czas ich przygotowywania. W skrajnych przypadkach proces ten trwał nawet kilkanaście lat. Dane GUS dotyczące miast wojewódzkich pokazują, że w Warszawie w 2020 r. 86% planów miejscowych powstawało dłużej niż 3 lata, z kolei najszybciej takie plany tworzono w Gdańsku.
Trzeba jednak dodać, że nawet mając plany miejscowe, samorządy nie zawsze konsekwentnie chroniły objęte nimi tereny zielone. W Lublinie w 2021 r. zmieniono jeden z planów dopuszczając powstanie stadionu żużlowego i innych obiektów w dolinie rzeki Bystrzycy, która stanowi główny korytarz ekologiczny miasta i korytarz o znaczeniu regionalnym. Do zmiany doszło, mimo, że nie była ona spójna ani z ustaleniami studium, ani ze strategią miasta, ani z planem adaptacji do zmian klimatu. Urząd Miasta nie zlecił analizy zgodności inwestycji z tymi dokumentami, tymczasem w 2011 r. i w 2019 r. zapisano w nich wyłączenie z zabudowy właśnie tego rejonu miasta.
Tereny zielone w miastach. W dalszej części raportu NIK:
Zamiast planów miejscowych decyzje WZ
Przepisy covidowe, czyli brak przepisów
Utrzymanie i zwiększanie terenów zielonych
Wnioski de lege ferenda po kontroli przeprowadzonej przez NIK
