Samowola budowlana – zmiany po nowelizacji Prawa budowlanego

We wrześniu 2020 r. weszła w życie nowelizacja przepisów ustawy – Prawo budowlane¹ , która wprowadza do dotychczasowej regulacji szereg zmian o charakterze porządkującym, ale także istotnie zmienia niektóre instytucje. Taka właśnie większa zmiana dotknęła postępowanie legalizacyjne, uregulowane w przepisach art. 48 i następne Prawa budowlanego.

Polecamy: Prawo budowlane po zmianach w 2020 r. – aktualny poradnik

W zakresie redakcyjnym całość przepisów związanych z naruszeniami prawa budowlanego ujęto w nowym rozdziale 5A zatytułowanym „Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy”. Jednakże spośród uregulowanych w tym rozdziale postępowań, określanych zwykle jako legalizacyjne i naprawcze, szersze zmiany dotyczą postępowania legalizacyjnego. Postępowanie to wszczynane jest w przypadku budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a – Prawo budowlane, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Przepisy te historycznie, tj. na początku obowiązywania ustawy – Prawo budowlane, obejmowały wyłącznie nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu. Namiastkę legalizacji zawierała zasada, zgodnie z którą nie można było nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nowelizacją z 2003 r. wprowadzono do ustawy postępowanie legalizacyjne oparte na instytucji opłaty legalizacyjnej. W praktyce największym problemem, nie tylko technicznym czy prawnym, ale przede wszystkim społecznym, pozostawały samowolnie wzniesione obiekty funkcjonujące przez dłuższy czas. Jeżeli obiekt był niezgodny z obowiązującymi przepisami planistycznymi albo właściciel nie uiścił wymaganej opłaty legalizacyjnej, organ nadzoru budowlanego musiał wydać nakaz rozbiórki. Obecnie ustawodawca zdecydował się na zmianę polegającą na wprowadzeniu możliwości zalegalizowania samowolnie wybudowanych obiektów starszych niż 20 lat i to niezależenie od ich zgodności z przepisami planistycznymi, a także bez obowiązku uiszczania opłaty legalizacyjnej. W celu rozwiązania takich sytuacji, z ogólnego postępowania legalizacyjnego wyodrębniono tzw. uproszczone postępowanie legalizacyjne. Natomiast w przypadku pozostałych samowoli budowlanych wprowadzono nową procedurę obejmującą kilka etapów postępowania legalizacyjnego.

Fot. stock.adobe / Monthira

Samowola budowlana – postępowanie legalizacyjne

W niniejszym artykule zostanie omówiona nowa postać ogólnego postępowania legalizacyjnego oraz uproszczone postępowanie legalizacyjne.

Opis nowego podejścia do postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego w przypadku tzw. samowoli budowlanej należy rozpocząć od nowej treści przepisu art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: „Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu”.

W ten sposób wprowadzono zasadę, że postępowanie legalizacyjne wszczyna się wyłącznie z urzędu. Należy na to zwrócić uwagę, bowiem w dotychczasowym stanie prawnym orzecznictwo sądowo-administracyjne dopuszczało prowadzenie postępowań na wniosek strony nawet niebędącej inwestorem, np. na wniosek właściciela sąsiedniej nieruchomości.

W nowym stanie prawnym zawiadomienie ze strony tzw. sąsiada będzie jedynie źródłem informacji, na podstawie której organ nadzoru budowlanego będzie mógł uznać, że należy wszcząć postępowanie albo tego nie czynić.

Wyjątkiem będzie tu uproszczone postępowanie legalizacyjne, które zgodnie z treścią art. 53a ust. 2 Prawa budowlanego będzie mogło być wszczęte na wniosek, ale tylko pochodzący od właściciela lub zarządcy samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego.

Co do zasady, ogólne postępowanie legalizacyjne będzie wszczynane w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, lub bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Pierwszą czynnością organu nadzoru budowlanego, po zawiadomieniu na podstawie art. 61 § 4 KPA o wszczęciu postępowania, będzie wydanie na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu budowy. Postanowienie to może w przypadku wystąpienia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi zawierać nakaz bezzwłocznego zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcia stanu zagrożenia. Natomiast każde postanowienie o wstrzymaniu budowy będzie musiało zawierać informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, jak również o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zatem postanowienie o wstrzymaniu budowy będzie wyznaczało pierwszy etap postępowania legalizacyjnego. Po uprzednim zapoznaniu się ze stanem faktycznym poprzez przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego, nadzór budowlany, wstrzymując nielegalną budowę, daje inwestorowi wybór, czy chce on podjąć się próby legalizacji, za co będzie musiał ponieść opłatę, czy też godzi się na rozbiórkę nielegalnego obiektu.

Zobacz też: Rezygnacja kierownika budowy

Zgodnie z treścią art. 48a Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. Jeśli inwestor takiego wniosku nie złoży w tym terminie albo po jego złożeniu wniosek ten wycofa, to organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 49e pkt 1 albo 2 Prawa budowlanego, wyda decyzję o nakazie rozbiórki. Jak widać, uprawnienie inwestora do skorzystania z trybu legalizacji zależne jest od spełnienia przez niego warunku, jakim jest wniesienie wniosku w określonym przez ustawę terminie. W tym kontekście ważnym jest, że w prawie administracyjnym wyróżnia się określone rodzaje terminów, m.in. podział na terminy prawa materialnego i procesowe. Różnica co do zasady polega na tym, że do terminów procesowych stosuje się przepisy KPA, w tym instytucje przywrócenia terminu (w przypadku jego uchybienia bez własnej winy) czy też zasady obliczania terminów, zgodnie z którymi, jeżeli na ostatni dzień terminu przypada dzień wolny od pracy albo sobota, termin przedłuża się do pierwszego następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy albo sobotą. W przypadku terminów prawa materialnego zasady te nie mają zastosowania i bezskuteczny upływ takiego terminu oznacza bezpowrotną utratę uprawnienia. Generalnie terminy procesowe określone są w przepisach postępowania, a terminy prawa materialnego w ustawach materialnych. W przypadku terminu na złożenie wniosku o legalizację, rozróżnienie to nie jest pomocne, bowiem ustawa Prawo budowlane, choć co do zasady jest ustawą materialną, to zawiera również szereg przepisów o charakterze procesowym. W przypadku przepisu dotyczącego omawianego terminu, z jednej strony ma on pewne cechy procesowe, bowiem skierowany jest już do strony toczącego się postępowania (zaczyna biec od doręczenia postanowienia), z drugiej jednak strony ustawodawca wyraźnie określił skutki jego niedochowania. Zgodnie z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego: „Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie”. Bezskuteczny upływ terminu powoduje zatem utratę uprawnienia do uzyskania określonego rodzaju rozstrzygnięcia. Ta ostatnia okoliczność wskazuje na to, że termin ten jest raczej terminem prawa materialnego, a zatem nie stosuje się do niego zasad opisanych w KPA, np. przywrócenia terminu. Jest tak, tym bardziej że ustawa – Prawo budowlane nie zawiera generalnego odesłania do stosowania przepisów ustawy proceduralnej, a w przypadku przepisów o charakterze procesowym zawsze zawiera odesłania do konkretnych przepisów KPA (por. np. art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego). W praktyce jednak to orzecznictwo będzie musiało rozstrzygnąć ten problem i wyjaśnić, czy przepisy KPA o terminach mają zastosowanie do terminu na złożenie wniosku o legalizację.

Przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego przewiduje, że na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie. Jest to zrozumiałe rozwiązanie, bowiem jak najbardziej jest to dobry moment, aby wejść w spór z organem co do tego, czy dana budowa jest samowolą. Gdyby inwestor dysponował dowodami na legalność budowy, których z różnych przyczyn nie mógł wcześniej dostarczyć, czy też organ I instancji ich nie uznał, to zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy jest odpowiednim momentem na drugoinstancyjną weryfikację potrzeby dalszego biegu postępowania.

Ważnym przepisem rozstrzygającym ewentualne wątpliwości jest regulacja art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którą: „postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy”. Na mocy tej regulacji nawet w przypadku użytkowanego obiektu organ będzie mógł wydać postanowienie o wstrzymaniu budowy, które otworzy drogę do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej.

Sprawdź: Dziennik budowy po nowelizacji Prawa budowlanego

Jeżeli inwestor zdecyduje się na legalizację swojej samowoli i w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy złoży wniosek o legalizację, to kolejnym etapem postępowania legalizacyjnego będzie wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Intencją ustawodawcy było to, aby obowiązek dostarczenia dokumentacji był nakładany wyłącznie wtedy, gdy inwestor świadomie zdecyduje się na legalizację. Na wykonanie tego obowiązku inwestor otrzyma od organu termin, który zgodnie z ustawą nie może być krótszy niż 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. Przepisy art. 48b Prawa budowlanego wskazują zakres dokumentów legalizacyjnych, który zależny jest od tego, czy sprawa dotyczy samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego) czy też innej budowy.

W przypadku budowy wymagającej pozwolenia na budowę albo w przypadkach budowy:

• wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całościna działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane;
• sieci elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa;
• wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m²

dokumentami legalizacyjnymi są:

• zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej;
• trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów;
• oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
• w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1, postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2, projektowanych rozwiązań w zakresie: linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, portów morskich i przystani morskich, a także podłączeń tych obiektów do sieci użytku publicznego;
• dwa egzemplarze projektu technicznego.

W przypadku budowy innej niż budowa wymagająca decyzji o pozwoleniu na budowę lub innej niż budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, do dokumentów legalizacyjnych należą:

• zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej;
• oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt zagospodarowania działki lub terenu.

Należy podkreślić, że w odróżnieniu od wniosku o pozwolenie na budowę, w przypadku legalizacji projekt techniczny należy załączyć przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu dokumentacji projektowej.

Po dostarczeniu dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego dokona ich sprawdzenia. Sprawdzenie to dotyczy jednak tylko dwóch aspektów: kompletności dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletności projektu budowlanego, oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Istotne jest zastrzeżenie, że jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. Charakterystyczny jest fakt, że choć do dokumentów legalizacyjnych należą dokumenty planistyczne, to w przepisie nie zawarto wyraźnej kompetencji do sprawdzania projektu z ustaleniami planu miejscowego czy decyzji o warunkach zabudowy.

W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Na to postanowienie przysługuje zażalenie, co wydaje się dość nieoczekiwane w kontekście braku takiego uprawnienia w przypadku art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i podobnej procedury dotyczącej pozwolenia na budowę.

W przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia o obowiązku usunięcia nieprawidłowości, organ nadzoru budowlanego przechodzi do kolejnego etapu legalizacji, wydając postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Również w tym przypadku na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej przysługuje zażalenie.

Opłatę obliczy organ, korzystając w tym wypadku ze wzoru zamieszczonego w przepisach o karze za nieprawidłowości stwierdzone przy obowiązkowej kontroli obiektu oddawanego do użytkowania (art. 59f Prawa budowlanego), z tym że stawka podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o legalizacji, która zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz zezwala na wznowienie budowy, jeżeli budowa nie została zakończona.

Odmiennie przebiega tzw. uproszczone postępowanie legalizacyjne. Stosuje się je wtedy gdy od zakończenia nielegalnej budowy upłynęło co najmniej 20 lat.

W praktyce problem będzie zapewne stanowiło określenie, kiedy doszło do zakończenia budowy, bowiem w przypadku samowolnej inwestycji trudno liczyć na ustalenie tego faktu dokumentami czy innego rodzaju urzędowymi potwierdzeniami. W postępowaniu uproszczonym tylko stwierdzenie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi przez organ nadzoru budowlanego powoduje wydanie postanowienia o nakazie bezzwłocznego zabezpieczenia obiektu budowlanego lub jego części, a także usunięcia stanu zagrożenia. Jeśli takiego stanu nie ma, to organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Inwestor będzie miał na to termin nie krótszy niż 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. Do dokumentów legalizacyjnych należą:

• oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
• geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego;
• ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz czy stan ten pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego, zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Jak widać, w postanowieniu tym nie ma żadnych dokumentów planistycznych ani obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie o obowiązku dostarczenia dokumentów przysługuje zażalenie.

W trakcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego sprawdza kompletność dokumentów legalizacyjnych oraz to, czy z ekspertyzy technicznej wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego, zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Organ nie sprawdza ani zgodności dokumentacji z planem miejscowym, ani nawet z przepisami techniczno-budowlanymi.

W przypadku stwierdzenia niekompletności dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku dostarczenia wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie.

Uproszczone postępowanie legalizacyjne kończy odpowiednio decyzja o legalizacji, gdy dokumenty legalizacyjne są kompletne lub ich niekompletność została usunięta zgodnie z postanowieniem, oraz gdy z ekspertyzy technicznej wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi i pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego, zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania, albo kończy je decyzja o nakazie rozbiórki w przypadku nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym terminie wskazanym w postanowieniu, niewykonania w wyznaczonym terminie postanowienia albo gdy z ekspertyzy technicznej wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub nie pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego, zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Decyzja o legalizacji stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego, bez konieczności uzyskiwania odrębnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podsumowując, należy ocenić, że nowa regulacja dotycząca samowoli budowlanej przyczyni się do uproszczenia wielu sytuacji, z którymi obecne przepisy wiązały wątpliwości interpretacyjne. Jednak z drugiej strony, np. poprzez występowanie wielu zaskarżalnych postanowień, nowelizacja może doprowadzić do tego, że postępowania legalizacyjne będą toczyć się dużo dłużej.

¹ Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) weszła w życie 19  września 2020 r.

radca prawny Jakub Kornecki