Prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 2 ust. 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej [1] (dalej: u.d.i.p.), przysługuje każdemu. Nie jest to jednak prawo bezwzględne, ponieważ podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne ani mających związek z ich pełnieniem (w tym o warunkach ich powierzenia i wykonywania), oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 1, 2 i 2a u.d.i.p.).
Informacja publiczna jako informacja o danych publicznych
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o danych publicznych, w tym treść oraz postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Decyzje administracyjne, a także ewentualnie inne dokumenty będące ich integralną częścią udostępnia się w całości lub w części, jednak z uwzględnieniem wspomnianych ograniczeń.
W praktyce przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także przez inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym albo mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, ale odnosząca się do nich.
W tym kontekście zarówno orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i utrwalona praktyka organów dowodzą, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją administracyjną (analogicznie: zaświadczenie o braku sprzeciwu do zgłoszenia wykonania określonych robót budowlanych1) i na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. podlega udostępnieniu w trybie regulowanym w tej ustawie. Są też rozstrzygnięcia stwierdzające, że projekt architektoniczno-budowlany jako element decyzji o pozwoleniu na budowę również stanowi informację publiczną (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 listopada 2015 r. [2], 21 listopada 2013 r. [3], 5 września 2013 r. [4] oraz 6 marca 2013 r. [5]).
Projekt budowlany jest integralną częścią rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest pozwolenie na budowę, dlatego automatycznie uznaje się go za informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach wskazanych w u.d.i.p. Najważniejsze pytanie na gruncie omawianej regulacji dotyczy jednak tego, czy informacją publiczną będzie również dziennik budowy np. realizowanej inwestycji publicznej.
>>> Dostęp do informacji publicznej w zakresie projektu budowlanego
>>> Przeniesienie pozwolenia na budowę a przeniesienie praw autorskich
>>> Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę
Dziennik budowy – dokument urzędowy
Zgodnie z art. 3 pkt 13 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane [6] przez dokumentację budowy należy rozumieć: pozwolenie na budowę lub zgłoszenie wraz z załączonym projektem budowlanym, dziennik budowy, protokoły odbiorów częściowych i końcowych, rysunki i opisy służące realizacji obiektu, dokumenty geodezyjne oraz książkę obmiarów. W myśl art. 47a ust. 1 i 2 omawianej ustawy dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przeznaczony do rejestrowania, które odbywa się w formie wpisów:
- przebiegu robót budowlanych oraz
- zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku robót budowlanych mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości ich wykonywania.
Dziennik budowy można prowadzić w formie papierowej, z uwzględnieniem art. 47v Prawa budowlanego, albo elektronicznej. Odpowiedzi na pytanie, czy będzie on podlegać udostępnieniu na zasadach u.d.i.p., należy szukać w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych.
Orzecznictwo sądów administracyjnych nie wyjaśnia wątpliwości
W jednym z ciekawszych orzeczeń reprezentujących pogląd o konieczności udostępnienia dziennika budowy podmiotowi, który wystąpi z wnioskiem o wgląd do niego – w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 października 2023 r. [8] – czytamy, że: „jako niekonsekwentne i wewnętrznie sprzeczne należy ocenić stanowisko organu w zakresie żądania udostępnienia dziennika budowy obu inwestycji. Z jednej bowiem strony organ – w trybie i na zasadach przewidzianych ustawą o dostępie do informacji – umożliwił skarżącemu wgląd do dziennika budowy dotyczącego modernizacji świetlicy wiejskiej, a z drugiej strony organ odmówił dziennikowi budowy waloru informacji publicznej z tym uzasadnieniem, że jest on dostępny dla osób upoważnionych, zgodnie z § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia. Przede wszystkim zauważyć należy, że wskazany przez organ przepis § 9 ust. 1 przywołanego rozporządzenia normuje wyłącznie kwestię katalogu podmiotów upoważnionych do dokonywania wpisów w dzienniku budowy [aktualnie będzie to § 6 i nast. Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie dziennika budowy oraz systemu Elektroniczny Dziennik Budowy, Dz.U. z 2023 r. poz. 34 – przyp. red.]. Zgodnie z definicją legalną «dokumentacji budowy», zawartą w art. 3 pkt. 13 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2023 poz. 682), dziennik budowy stanowi część składową dokumentacji budowy, co oznacza, że ma status dokumentu urzędowego oraz jest przechowywany w miejscu wykonywania robót budowlanych. Innymi słowy, dziennik budowy jest dokumentem, w którego posiadaniu pozostaje inwestor [§ 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz.U. z 2002 r., Nr 108, poz. 953 ze zm.)]”.
Orzekający w omawianej sprawie sąd administracyjny podkreślił, że jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i dziennik budowy służy realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot oraz jego organy. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jak dostęp do informacji publicznej na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. Odwołując się do innych orzeczeń sądów, wyjaśnił, że: „ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) jest dokumentacją, do której dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajduje się ona w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek […] (zob. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., sygn. IV SA/Po 545/07, LEX nr 516697, z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Go 595/07, LEX nr 459987, we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. IV SA/Wr 110/13)”.
Także z art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że dziennik budowy jako urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót stanowi informację publiczną, jeżeli dotyczy robót związanych z realizowaniem przez organ zadań publicznych. Jak słusznie zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu [8], dokumentacja procesu budowlanego obiektu, który był finansowany przez organ jako jego właściciela: „zawiera informacje niezbędne z punktu widzenia funkcjonowania tego obiektu, a więc zawiera informacje o sposobie realizacji zadań gminy w zakresie powierzonych prawem zadań. (…) Możliwie szeroka dostępność do danych i dokumentów przechowywanych w instytucjach publicznych jest traktowana jako jedna z istotnych gwarancji transparentności funkcjonowania instytucji publicznych. Gwarancje prawa dostępu do informacji mają przyczyniać się do pełnego informowania społeczeństwa o wszystkim, co dotyczy życia publicznego”.
>>> Elektroniczny dziennik budowy
>>> E-wniosek o pozwolenie na użytkowanie bez dosyłania papierowych dokumentów
>>> Umowa o roboty budowlane – pięć postanowień dla wykonawcy
W innym rozstrzygnięciu, tym razem w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 marca 2021 r. [9], odwołującym się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, czytamy, że: „PINB – jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Także żądana informacja stanowi informację publiczną. Skarżący domagał się udostępnienia wniosku na użytkowanie oraz dziennika budowy sieci gazowej. Niewątpliwie budowa sieci gazowej średniego napięcia stanowi inwestycję celu publicznego, a zatem wszelkie dokumenty związane z jej budową stanowią informację publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2670/13, wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3073/12, dostępne w internecie)”.
Fot. © Krisana – stock.adobe.com
W zakresie Prawa budowlanego doskonale znany jest problem rozbieżności interpretacji przepisu – czy to w drodze wykładni organu, czy w ramach kontroli sądowoadministracyjnej. W przypadku analizowanego zagadnienia – na gruncie styku u.d.i.p. i Prawa budowlanego – również nie może być inaczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r. [10], będąc związany swoim stanowiskiem wydanym w wyniku poprzedniej kontroli instancyjnej, zgodził się, że: „dokumenty takie jak: dziennik budowy, protokoły pomiarów elektrycznych, protokoły przekazania, protokoły odbioru, deklaracje i certyfikaty dot. materiałów budowlanych nie stanowią informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Organ wskazał, że odnośnie do dziennika budowy wprost pogląd taki wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 533/17, i stanowisko to wiąże PINB w S. Natomiast dokumenty, takie jak pomiary elektryczne, protokoły przekazania, protokoły odbioru, deklaracje i certyfikaty dot. materiałów budowlanych, w takiej sytuacji tym bardziej nie stanowią informacji publicznej”.
Organ nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie wyjaśnił, że: „dziennik budowy stanowi, zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jeśli ten dokument nie stanowi informacji publicznej, to tym bardziej dokumenty o charakterze prywatnym, takie jak pomiary elektryczne, protokoły przekazania, protokoły odbioru, deklaracje i certyfikaty dot. materiałów budowlanych, nie stanowią informacji publicznej, lecz są dokumentami prywatnymi. Nie są one z zasady gromadzone przez organy nadzoru budowlanego. Zgodnie z wyżej wskazanym wyrokiem informacji publicznej nie stanowią także dane teleadresowe uczestników procesu budowlanego i nawet, gdyby tut. organ dysponował tymi danymi, to nie mógłby ich udostępniać”.
Jak wspomniano, w tym przypadku sąd był związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania – podobnie jak organy orzekające w sprawie – z prawomocnego wyroku tego sądu z dnia 24 sierpnia 2017 r. [11], zgodnie z dyspozycją art. 153 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [12]. Warto przypomnieć, że przez „ocenę prawną” należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Z kolei „wskazania co do dalszego postępowania” stanowią z reguły konsekwencję tak rozumianej oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie2. W analizowanych rozstrzygnięciach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przesądził, że projekt budowlany oraz treść dokumentów, które były sprawdzane i oceniane przez starostę w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, są informacją publiczną. Za informację publiczną uznano również informacje o uprawnieniach budowlanych uczestników procesu budowlanego, o numerach uprawnień budowlanych projektantów oraz o ich imionach i nazwiskach, a także o numerach członkowskich izby inżynierów budownictwa. Natomiast dziennik budowy, dane teleadresowe autorów projektów budowlanych oraz dane osobowe autorów projektów wykonawczych nie stanowią informacji publicznej.
Reasumując, skarżącemu nie udostępniono dziennika budowy, protokołów pomiarów elektrycznych, protokołów przekazania i odbioru ani deklaracji i certyfikatów dotyczących materiałów budowlanych, ponieważ dokumenty te nie wchodzą w skład dokumentacji projektowej, ale są związane z etapem wykonania inwestycji.
Jak podkreślił sąd: „dokumentacja ta, stanowiąca dokumenty prywatne inwestora, nie podlega również ocenie przez organ nadzoru budowlanego, który na etapie realizacji inwestycji (jak to miało miejsce w tym przypadku) sprawdzał, czy inwestycja jest realizowana zgodnie z projektem budowlanym, z obowiązującymi przepisami technicznymi oraz przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. O ile przy tym w ramach posiadanych uprawnień organ nadzoru budowlanego może żądać wglądu w taką dokumentację, to okoliczność ta nie powoduje zmiany jej charakteru. W rozpatrywanym przypadku nie są to bowiem dokumenty, które wytworzone (zebrane) zostały na potrzeby prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego postępowań”.
Podsumowanie
Stosując Prawo budowlane i akty wykonawcze do ustawy, przywykliśmy do tego, że nie da się uniknąć coraz to większych rozbieżności interpretacyjnych. Na gruncie niemal tej samej kategorii spraw czy zbliżonych stanów faktycznych formułowane są przeciwstawne stanowiska, które – w zależności od przyjętej roli procesowej – można wykorzystać, odwołując się do ich treści i wskazując, że stanowią ugruntowany pogląd.
Moim zdaniem za słusznością pierwszej grupy orzeczeń, która skłania się (jednak) ku udostępnianiu wnioskodawcy treści dziennika budowy inwestycji publicznych, przemawiają cel i istota dostępu do informacji publicznej. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Informacja publiczna zawsze powinna dotyczyć sfery faktów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r. [13]). Jeżeli zatem inwestorem jest jednostka realizująca zadania publiczne, to i dziennik budowy służy realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot oraz jego organy.
Odmowa udzielenia informacji może nastąpić jedynie na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, m.in. z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną. W u.d.i.p. nie ma przepisu dopuszczającego możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej z powołaniem się na źródło jej powstania, zwłaszcza gdy w chwili wnioskowania o jej udostępnienie stanowi informację związaną z wykonywaniem zadań publicznych. Jeżeli dokumenty obrazujące fakty dotyczące procesu wykonawczego i powykonawczego obiektu służącego realizacji zadań publicznych są informacją publiczną, to w omawianej sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.
W przypadku gdy organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przyjmie, że jej udzielenie narusza którąś z tajemnic ustawowo chronionych, powinien odmówić udostępnienia w drodze decyzji i szczegółowo to wyjaśnić wnioskodawcy.
1 Ustawodawca, wprowadzając w Prawie budowlanym procedurę „zgłoszenia robót budowlanych”, uregulował ją w taki sposób, że akceptacja zgłoszenia nie wymaga wytworzenia aktu administracyjnego (dokumentu urzędowego), co nie oznacza, że nie wymaga żadnego działania. Działanie to (sprawdzenie zgłoszenia i załączników) nie musi mieć formy pisemnej. Niemniej milcząco przyjęte, czyli zaakceptowane przez organ administracji publicznej, zgłoszenie zamiaru wykonania robót traci charakter dokumentu ściśle prywatnego. W przypadkach przewidzianych w art. 29 i 30 Prawa budowlanego na podstawie tak dokonanego zgłoszenia obywatel uzyskuje prawo do legalnego prowadzenia robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu oraz do rozpoczęcia ich w określonym przepisami i sprecyzowanym w zgłoszeniu terminie. Nie jest zatem do zaakceptowania taka interpretacja przepisów, że udostępnieniu podlegałaby decyzja o pozwoleniu na budowę (jako dokument urzędowy), a nie podlegałoby zgłoszenie, tylko dlatego że zostało sporządzone zgodnie z wymogami ustawy przez inwestora, a nie przez organ administracyjny, choć wywołuje podobny do decyzji o pozwoleniu na budowę skutek prawny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2017 r. [7]).
2 Zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, uwagi 1 i 2 do art. 153; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2015, art. 153, Nb 1–3.
Joanna Maj
radca prawny, SWK Legal Sebzda-Załuska, Wójcik, Kamińska Radcowie Prawni
Literatura
1. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902).
2. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt. I OSK 2143/14.
3. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt. I OSK 1566/13.
4. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt. I OSK 865/13.
5. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt. I OSK 3073/12.
6. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418).
7. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 12/16.
8. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 179/23.
9. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 103/20.
10. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 2/18.
11. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 533/17.
12. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935).
13. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 166/04.
