Czy inwestor może być kierownikiem budowy lub inspektorem nadzoru?

Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie – przepisy

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.) dokładnie określa, jakie są wymagania w stosunku do osób, które pełnią poszczególne samodzielne funkcje techniczne w budownictwie podczas inwestycji, kto jest uczestnikiem procesu budowlanego oraz jakie prawa i obowiązki posiadają poszczególni jego uczestnicy.

Po pierwsze, zgodnie z art. 12 ust. 1 Prawa budowlanego za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie uważa się działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych. W pkt. 2, 3 i 4 powyższej regulacji wymienione zostały działalności polegające na kierowaniu budową lub innymi robotami budowlanymi, kierowaniu wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz nadzorze i kontroli technicznej wytwarzania tych elementów, oraz wykonywaniu nadzoru inwestorskiego. Oznacza to, że osoby pełniące przedmiotowe funkcje powinny posiadać odpowiednie kwalifikacje zawodowe i specjalistyczną wiedzę. Przepis art. 12 ust. 2 określił, iż potwierdzeniem takiego przygotowania zawodowego jest decyzja wydana przez organ samorządu zawodowego, zwana uprawnieniami budowlanymi. Tym samym samodzielne funkcje techniczne w budownictwie wymienione powyżej (czyli kierownik budowy i inspektor nadzoru inwestorskiego) mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z pełnioną funkcją, co stwierdzają właśnie nadane uprawnienia budowlane.

Sprawdź: Praktyka zawodowa przygotowująca do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie

Po drugie, w art. 17 Prawo budowlane wymienia uczestników procesu budowlanego. Są nimi inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy lub kierownik robót. Kolejność jest nieprzypadkowa, gdyż zamysł inwestycyjny wychodzi od inwestora, którego interesy reprezentuje w czasie budowy inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant opracowuje projekt, czyli koncepcję wykonania przedmiotowego zamysłu, a kierownik budowy czy robót odpowiada za jego realizację. Każda z tych osób jest niezwykle istotna z punktu widzenia właściwego sfinalizowania zamierzenia inwestycyjnego. W dyspozycjach art. 18-27 ustawy – Prawo budowlane określono natomiast prawa i obowiązki poszczególnych uczestników procesu budowlanego. Wśród nich do podstawowych obowiązków inwestora zaliczono zapewnienie objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy oraz w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania robót budowlanych lub warunkami gruntowymi – nadzoru nad wykonywaniem tych robót przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych, czyli legitymujące się stosownymi uprawnieniami budowlanymi w zależności od rodzaju inwestycji (art. 18 ust. 1 pkt 2 i 5). Zastrzeżono jednak w przepisie art. 24 Prawa budowlanego, iż łączenie funkcji kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego nie jest dopuszczalne (dotyczy to także odpowiednio funkcji kierownika robót). Jest to jedyne obostrzenie tego rodzaju, które znalazło się w przepisach ustawowych.

Fot. stock.adobe / HQUALITY

Zobacz: Inspektor nadzoru inwestorskiego – granice odpowiedzialności cywilnej

Czy inwestor może być kierownikiem budowy?

Przenosząc na grunt powyższych rozważań zapytanie, czy deweloper, który w procesie budowlanym jest inwestorem, może zarazem pełnić rolę kierownika budowy lub inspektora nadzoru inwestorskiego, odpowiedzi trzeba udzielić jednej: może pełnić takie funkcje pod warunkiem, iż osoba reprezentująca dewelopera posiada stosowne kwalifikacje zawodowe (uprawnienia budowlane właściwej specjalności i w odpowiednim zakresie) oraz nie jest równocześnie kierownikiem budowy i formalnym inspektorem nadzoru inwestorskiego (co wynika z zakazu ustawowego, o którym była mowa wyżej). Taką możliwość należy wywieść z reguły znanej już w prawie rzymskim nullum crimen sine lege, co w dosłownym tłumaczeniu oznacza, iż nie ma przestępstwa bez ustawy, a funkcjonuje ona jako zasada: co nie jest zabronione, jest dozwolone. W poruszanej materii istnieją także stosowne orzeczenia sądowe. Przykładem może być wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie, sygn. II Ca 928/19 z dnia 24 czerwca 2019 r. (LEX nr 2747411), gdzie skład orzekający uznał, iż: żaden przepis prawa nie zawiera w tym zakresie ograniczeń, z wyjątkiem art. 24 Prawa budowlanego, który dotyczy zakazu łączenia innych funkcji. Powyższa ocena wywodzi się z poglądu, że możliwe jest podejmowanie wszelkich działań, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa – co nie jest zabronione przez prawo, jest dozwolone (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3297/18).

Pozostaje jednak kwestia przejrzystości działań dewelopera w sytuacji łączenia funkcji inwestora i kierownika budowy lub inwestora i inspektora nadzoru inwestorskiego.

Czy inwestor może być inspektorem nadzoru?

W pierwszej kolejności należy rozważyć aspekt łączenia funkcji inwestora z nadzorem inwestorskim. W celu lepszego przeanalizowania powyższej sytuacji trzeba zdefiniować, kim jest inwestor. Bardzo szeroką definicję można odnaleźć w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. II OSK 3050/15 z dnia 31 sierpnia 2017 r. (LEX nr 2476646): Zasadniczo przyjmuje się, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może się toczyć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania pozwolenia. Jest to osoba, która przeznacza środki finansowe na realizację określonej inwestycji budowlanej, faktycznie finansuje i organizuje proces budowlany. Inwestorem jest zatem podmiot, który wyraża wolę budowy oraz inicjuje budowę i podejmuje się jej w aspekcie faktycznym, w tym wykonuje samodzielnie bądź za pośrednictwem innego podmiotu (wykonawcy) roboty budowlane oraz ponosi jej koszty. Za inwestora należy uznać każdy podmiot, który działając we własnym imieniu i na własny rachunek ponosi ekonomiczny ciężar i organizuje proces budowlany w celu czerpania w przyszłości korzyści np. gospodarczych z ukończonej inwestycji. Oznacza to, że inwestor bierze na siebie ciężar odpowiedzialności za całość inwestycji, także za wykonywanie robót budowlanych w ramach jej realizacji. Tym samym powinien on w pewnym sensie sprawować nadzór nad prowadzonymi pracami. W Prawie budowlanym w art. 19 nadano prawo organowi administracji architektoniczno-budowlanej do tego, aby w decyzji o pozwoleniu na budowę mógł nałożyć na inwestora obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego, a także zapewnienia nadzoru autorskiego w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania obiektu lub robót budowlanych bądź przewidywanym wpływem na środowisko. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz.U. z 2001 r. Nr 138, poz. 1554), wymieniono sytuacje, w których w decyzji o pozwoleniu na budowę musi zostać zawarty warunek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego. W § 2 rozporządzenia wymieniono ponad trzydzieści takich przypadków, m.in.:

• budowa obiektów, takich jak budynki użyteczności publicznej oraz zamieszkania zbiorowego o kubaturze 2500 m³ i więcej;
• roboty budowlane przy obiektach wpisanych do rejestru zabytków;
• realizacja budynków oraz budowli o wysokości nad terenem 15 m i więcej;
• wznoszenie budynków i budowli wymagających uwzględnienia ruchów podłoża, w tym spowodowanych wpływem eksploatacji górniczej, itd.

Jeśli nie występuje żadna z sytuacji uwzględnionych w przywołanym rozporządzeniu, inwestor ma prawo powołać inspektora nadzoru inwestorskiego, aby re
prezentował jego interesy w kontaktach z projektantem czy kierownikiem budowy lub poszczególnymi kierownikami robót i sprawdzał prawidłowość wykonywanych robót oraz ich zgodność z projektem.

W rozpatrywanej sytuacji deweloper, czyli inwestor, jeżeli posiada właściwe przygotowanie zawodowe i legitymuje się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, może pełnić funkcję inspektora nadzoru inwestorskiego. Taka praktyka nie powinna budzić wątpliwości od strony moralnej, gdyż, jak już wcześniej wspomniano, nadzór inwestorski ma za zadanie reprezentowanie inwestora przed innymi uczestnikami procesu budowlanego. Jeśli więc inwestor, w tym przypadku osoba reprezentująca dewelopera, ma możliwość objęcia tej funkcji, powoływanie osoby z zewnątrz, aby działała w jego imieniu, wydaje się być bezcelowe, także z punktu widzenia ekonomicznego. Nieco inny wydźwięk ma łączenie funkcji kierownika budowy i inwestora. Analogicznie jak w przypadku inspektora nadzoru inwestorskiego, osoba będąca kierownikiem budowy musi posiadać uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz w pożądanym zakresie. Kierownik budowy ma za zadanie prowadzić roboty budowlane zgodnie z projektem i obowiązującymi przepisami. Jednak nie jest tak ściśle powiązany z inwestorem, jak ma to miejsce w przypadku nadzoru inwestorskiego. Problematykę tę podjęła Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku sygn. KIO 2094/18 z dnia 26 października 2018 r. (LEX nr 2620568). W rozpatrywanej sprawie wyraźnie uznano, co następuje: W dość dużym uproszczeniu, które w ocenie Izby oddaje meritum zagadnienia, należy wskazać, że funkcja ta (inspektora nadzoru inwestorskiego – przyp. autorki) wiąże się z ochroną interesów inwestora i inspektor nadzoru inwestorskiego reprezentuje czy też działa w jego interesie. Natomiast funkcja kierownika budowy lub kierownika robót dotyczy kierowania robotami budowlanymi, czyli jest funkcją powiązaną stricte z procesem wykonania inwestycji, a osoba je pełniąca działa i reprezentuje wykonawcę. W związku z tym funkcje inspektora nadzoru inwestorskiego oraz kierownika budowy lub robót różnią się w zakresie interesu podmiotu, który reprezentują. Mając na uwadze powyższe, można stwierdzić, że w sytuacji, gdy inwestor jest zarazem kierownikiem budowy, nie ma miejsca na obiektywną kontrolę działań wykonawcy robót budowlanych, gdyż za ich realizację odpowiada kierownik budowy będący zarazem inwestorem (deweloperem). Budzi to wątpliwości, czy nie dojdzie do różnych sytuacji, w których inwestor będzie próbował ukryć pewne niedociągnięcia i nieprawidłowości, mogące pojawić się w trakcie wykonywania robót budowlanych. Tym bardziej, że zgodnie z art. 22 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane obowiązkiem kierownika budowy jest zgłaszanie inwestorowi do sprawdzenia lub odbioru zrealizowanych robót ulegających zakryciu bądź zanikających oraz zapewnienie dokonania wymaganych przepisami lub ustalonych w umowie prób i sprawdzeń instalacji, urządzeń technicznych oraz przewodów kominowych przed zgłoszeniem obiektu budowlanego do odbioru. Jeśli kierownik budowy jest zarazem inwestorem, ten etap realizacji inwestycji de facto nie ma racji bytu. Stawia to oczywiście pod znakiem zapytania etyczność takiego działania. Należy jednak wspomnieć, że, jak wynika z regulacji Prawa budowlanego, wszystkie inwestycje podlegają także kontroli organów nadzoru budowlanego, czy to przy zawiadomieniu o zakończeniu budowy czy w procedurze uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie.

W przypadku budynków mieszkalnych wielorodzinnych czy przy etapowaniu inwestycji przy wznoszeniu budynków mieszkalnych jednorodzinnych konieczna będzie kontrola obowiązkowa budowy przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie. W sytuacji, gdy dokonujący oględzin inspektorzy organu nadzoru budowlanego wychwycą nieprawidłowości, inwestor będzie zobowiązany do naprawy takiego stanu rzeczy. Jeśli budowa prowadzona była niezgodnie z prawem, co zostało ujęte w przepisach karnych art. 93 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane (czyli wykonywanie robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę bądź w zgłoszeniu budowy lub rozbiórki, bądź istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu), kierownik budowy (a zarazem inwestor w rozpatrywanej sytuacji) powinien zostać ukarany. Odbywa się to w drodze mandatu karnego nałożonego przez upoważnionych pracowników organu nadzoru budowlanego.

Nałożenie na kierownika budowy mandatu karnego pociąga także za sobą odpowiedzialność dyscyplinarną zawodową. Organ nadzoru budowlanego prowadzi stosowne postępowanie naprawcze i dopiero po wykonaniu wszystkich niezbędnych robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, inwestor uzyska decyzję pozwolenia na użytkowanie. Tym samym można stwierdzić, że działalność kierownika budowy (a zarazem inwestora) została w miarę możliwości zweryfikowana. Natomiast w sytuacji, gdy inwestycja polegała na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez etapowania, deweloper kończy ją, przedkładając właściwemu organowi nadzoru budowlanego komplet dokumentów związanych z budową. Jeżeli z dokumentacji wynika, że obiekt został wzniesiony zgodnie z projektem i odpowiada wszystkim wymaganiom określonym w odrębnych przepisach, właściwy organ przyjmuje takie zawiadomienie bez przeprowadzania kontroli budowy.

Oznacza to tyle, że w przypadku inwestycji, gdy inwestorem jest deweloper, który równocześnie objął funkcję kierownika budowy, osoby, które są potencjalnymi klientami, muszą liczyć na uczciwość i przejrzystość działalności sprzedającego. W celu uniknięcia spekulacji na temat prawidłowości oraz sposobu prowadzenia robót budowlanych, osoba będąca deweloperem, która zgodnie ze swoim przygotowaniem zawodowym objęła funkcję kierownika budowy, powinna dokładnie dokumentować wizualnie każdy etap budowy (poprzez filmowanie lub fotografowanie poszczególnych robót, zwłaszcza tych podlegających zakryciu). Wówczas, w razie pojawienia się jakichkolwiek wątpliwości, istnieje możliwość bliższego zapoznania się z każdym etapem inwestycji. Reasumując, z punktu widzenia obowiązujących obecnie przepisów nie jest dopuszczalne równoczesne podjęcie obowiązków kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego. Nie jest natomiast zabronione łączenie przez osobę reprezentującą dewelopera funkcji inwestora i inspektora nadzoru inwestorskiego, czy też inwestora i kierownika budowy. Sprawowanie nadzoru inwestorskiego przez dewelopera nie powinno budzić większych wątpliwości, gdyż kontroluje on działalność wykonawcy. Natomiast dyskusyjne pod względem etycznym wydaje się być łączenie funkcji inwestora będącego deweloperem z funkcją kierownika budowy, gdyż zawsze mogą pojawić się pytania o sposób prowadzenia robót budowlanych. Jeżeli jednak deweloper w ramach oszczędności zdecyduje się na taki krok, powinien zadbać o to, by wszelkie pojawiające się wątpliwości można było wyjaśnić w sposób niebudzący zastrzeżeń. Można to osiągnąć poprzez dołożenie szczególnej staranności w kwestii dokumentowania przebiegu poszczególnych etapów prowadzenia robót budowlanych.

Literatura

1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.).
2. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz.U. z 2001 r. Nr 138, poz. 1554).
3. Wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie, sygn. II Ca 928/19 z dnia 24 czerwca 2019 r. (LEX nr 2747411).
4. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. II OSK 3050/15 z dnia 31 sierpnia 2017 r. (LEX nr 2476646).
5. Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej, sygn. KIO 2094/18 z dnia 26 października 2018 r. (LEX nr 2620568).

Katarzyna Mateja
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piekarach Śląskich

Zobacz: Produkty budowlane