Odpowiedzialność kierownika budowy

Na kierowniku budowy jako uczestniku procesu budowlanego (art. 17 pkt 4 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane [1], dalej: p.b.) ciążą liczne obowiązki wynikające m.in. z art. 21a, 22, 23, 27a, 43, 45a, 46, 47d p.b.

Nieprawidłowości stwierdzone w zakresie wykonywania tej funkcji mogą stanowić podstawę do ponoszenia odpowiedzialności cywilnej, karnej i dyscyplinarnej.

Już fakt złożenia oświadczenia o objęciu funkcji rodzi odpowiedzialność kierownika budowy za przebieg robót budowlanych. Protokolarne przejęcie terenu budowy stanowi czynność, która ma dokumentować jego stan w chwili objęcia funkcji. Nie można więc wywodzić, że dopiero protokół przejęcia terenu budowy aktualizuje obowiązki kierownika budowy, o których mowa w art. 22 p.b. (wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 18.03.2020 r. [2]).

Kierownik budowy jest tylko jeden i przez cały okres, w jakim pełni swoją funkcję, ponosi odpowiedzialność za przejęty teren budowy i wszystkie zdarzenia, które mają tam miejsce (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18.05.2016 r. [3]).

>>> Obowiązki i uprawnienia kierownika budowy

>>> Kiedy inżynier budownictwa zmienia branżę?

>>> Rezygnacja z funkcji kierownika budowy wbrew woli inwestora

>>> Obowiązki kierownika budowy przy pracach rozbiórkowych i wyburzeniowych

Odpowiedzialność cywilna kierownika budowy

Zgodnie z zasadami wynikającymi z Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny [4] (dalej: k.c.) odpowiedzialność cywilną związaną z obowiązkiem naprawienia szkody dzieli się na deliktową – wyrządzoną czynem niedozwolonym (art. 415 i następne k.c.) oraz kontraktową – wynikłą z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania, np. z umowy (art. 471 i następne k.c.).

Zarówno w reżimie odpowiedzialności odszkodowawczej deliktowej, jak i kontraktowej ich przesłankami są: zdarzenie szkodzące, z którym określony przepis prawa łączy obowiązek naprawienia szkody przez inny podmiot niż poszkodowany, szkoda będąca wynikiem tego zachowania, normalny związek przyczynowy łączący oba wyżej wymienione elementy. W przypadku zawarcia przez kierownika budowy umowy z inwestorem w zakresie pełnienia tej funkcji będziemy mieli najczęściej do czynienia z odpowiedzialnością kontraktową. Możliwe jest także dochodzenie przez inwestora odszkodowania na podstawie przepisów k.c. o odpowiedzialności deliktowej.

Podstawowe znaczenie dla możności przypisania sprawcy szkody odpowiedzialności deliktowej opartej na art. 415 k.c. ma określenie zdarzenia, za które podmiotowi przypisywana jest odpowiedzialność (czyn sprawcy). Czynem tym może być zarówno działanie, jak i zaniechanie, a do bezprawnych należy kwalifikować czyny zakazane przez przepisy prawne, bez względu na ich źródła, mające charakter abstrakcyjny, nakładające powszechny obowiązek określonego zachowania, a więc nakazując generalnie oznaczonym podmiotom odpowiednie zachowania w określonych sytuacjach lub zakazując ich. Za bezprawne uznaje się także zachowania sprzeczne z zasadami współżycia społecznego albo dobrymi obyczajami, a więc normami moralnymi powszechnie akceptowanymi w całym społeczeństwie lub grupie społecznej. Działanie (zaniechanie) sprawcy musi być przy tym zawinione. Przez winę rozumieć należy możność postawienia danej osobie zarzutu, że nie zachowała się prawidłowo (tj. zgodnie z prawem i zasadami współżycia społecznego), chociaż mogła i powinna tak się zachować (wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 27.09.2021 r. [5]). Przepis art. 415 k.c. zobowiązuje do naprawienia szkody wyrządzonej drugiemu z własnej winy, obejmując pojęciem „winy” nie tylko działanie lub zaniechanie rozmyślne, lecz także inne postacie winy z niedbalstwem włącznie (wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 26.11.2019 r. [6]).

Fot. © NDABCREATIVITY – stock.adobe.com

W przypadku podmiotu, który jest zobowiązany do zachowania przy wykonywaniu swoich obowiązków szczególnej staranności (tak jak ma to miejsce w przypadku kierownika budowy), do powstania odpowiedzialności odszkodowawczej konieczne jest wprawdzie, by naruszenie tych obowiązków było zawinione (art. 415 k.c.), jednakże zważywszy na abstrakcyjną ocenę niedbalstwa (art. 355 § 1 k.c.) oraz zawodowy charakter działalności (art. 355 2 k.c.), sam fakt ich naruszenia przesądza z reguły o winie co najmniej w postaci niedbalstwa (wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 2.10.2019 r. [7]).

Na podstawie art. 471 k.c. kierownik budowy obowiązany jest do naprawienia szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania umownego wobec inwestora, chyba że niewykonanie lub nienależyte wykonanie jest następstwem   okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Jeżeli ze szczególnego przepisu ustawy albo z czynności prawnej nie wynika nic innego, kierownik budowy odpowiedzialny jest za niezachowanie należytej staranności (art. 472 k.c.). Nieważne jest zastrzeżenie, iż kierownik budowy nie będzie odpowiedzialny za szkodę, którą może wyrządzić inwestorowi umyślnie (art. 473 § 2 k.c.).

Przykładowo, wadliwe wykonanie robót remontowych bądź dopuszczenie do tego przez kierownika budowy może stanowić nienależyte wykonanie zobowiązania. Jeżeli zatem inwestor poniósł na skutek takiego nienależytego wykonania zobowiązania szkodę, kierownik budowy może być obciążony obowiązkiem jej naprawienia (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 18.12.2014 r. [8]).

Bezprawność w ramach odpowiedzialności kontraktowej obejmuje ściśle określony rodzaj bezprawia, będący przejawem naruszenia przez osobę zobowiązaną wynikającego z treści zobowiązania obowiązku zachowania się w określony sposób, co przekłada się na niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania.

Jest on różny od bezprawia przewidzianego w art. 415 k.c. Niewykonanie zobowiązania może być zatem uznane za działanie bezprawne w rozumieniu art. 415 k.c. wtedy, gdy wraz z naruszeniem obowiązków wynikających ze stosunku obligacyjnego jednocześnie następuje naruszenie nakazów i zakazów ciążących na każdym podmiocie prawa, które wynikają z powszechnie obowiązujących norm prawnych oraz z zasad współżycia społecznego dobrych obyczajów (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 06.2021 r. [9]). Przy uwzględnieniu obowiązków zawodowych należy konstruować wzorzec staranności zawodowej kierownika budowy wymagany na podstawie art. 355 § 2 k.c., zgodnie z którym należytą staranność w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej określa się, biorąc pod uwagę jej zawodowy charakter. Powinności kierownika budowy i sposób ich wykonywania muszą być oceniane ponadto przez pryzmat celów sformalizowania działalności budowlanej. Celem regulacji p.b. jest minimalizacja ryzyka wypadku (katastrofy budowlanej), jakie wiąże się zarówno z samym prowadzeniem prac budowlanych, jak i eksploatacją wadliwie wzniesionych obiektów. Z tego względu należy wprowadzić wymóg zachowania szczególnej zawodowej (profesjonalnej) staranności przy pełnieniu samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Zachowanie wymaganego poziomu staranności musi być zatem oceniane przez pryzmat szczególnych kwalifikacji zawodowych formalnie potwierdzonych decyzją nadającą uprawnienia budowlane (wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 18.03.2020 r. [10]).

Kierownik budowy ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z których wynikła szkoda. W powyższych granicach, przy braku odmiennego przepisu ustawy lub postanowienia umowy, naprawienie szkody obejmuje straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono (art. 361 § 1 i 2 k.c.). Jeżeli poszkodowany przyczynił się do powstania lub zwiększenia szkody, obowiązek jej naprawienia ulega odpowiedniemu zmniejszeniu stosownie do okoliczności, a zwłaszcza do stopnia winy obu stron (art. 362 k.c.).

Naprawienie szkody powinno nastąpić zgodnie z wyborem poszkodowanego przez przywrócenie stanu poprzedniego bądź zapłatę odpowiedniej sumy pieniężnej. Jednakże gdyby przywrócenie stanu poprzedniego było niemożliwe albo pociągało za sobą dla zobowiązanego nadmierne trudności lub koszty, roszczenie poszkodowanego ogranicza się do świadczenia pieniężnego. Jeżeli naprawienie szkody ma nastąpić w postaci pieniężnej, wysokość odszkodowania powinna być ustalona według cen z daty ustalenia odszkodowania, chyba że szczególne okoliczności wymagają przyjęcia za podstawę cen istniejących w innej chwili (art. 363 § 1 i 2 k.c.).

Odpowiedzialność karna kierownika budowy

Kierownik budowy podlega odpowiedzialności karnej zarówno na podstawie Ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny [11] (dalej: k.k.), jak i art. 91–93 p.b.

Na podstawie art. 163 k.k. odpowiedzialność karną może ponieść kierownik budowy, który sprowadza zdarzenie zagrażające życiu lub zdrowiu wielu osób albo mieniu w wielkich rozmiarach, mające postać zawalenia się budowli, zalewu albo obsunięcia się ziemi, skał lub śniegu, co zagrożone jest karą pozbawienia wolności od roku do 10 lat. Jeśli sprawca działa nieumyślnie, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do 5 lat. Jeżeli następstwem czynu popełnionego umyślnie jest śmierć człowieka lub ciężki uszczerbek na zdrowiu wielu osób, sprawca podlega karze pozbawienia wolności od 2 do 12 lat. W przypadku gdy następstwem czynu popełnionego nieumyślnie jest śmierć człowieka lub ciężki uszczerbek na zdrowiu wielu osób, sprawca podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do 8 lat.

Zgodnie z art. 164 k.k., kto sprowadza bezpośrednie niebezpieczeństwo wymienionych zdarzeń, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do 8 lat. Jeżeli sprawca działa nieumyślnie, podlega karze pozbawienia wolności do 3 lat. Znamię bezpośredniości, o którym mowa w art. 164 k.k., interpretuje się, przyjmując, że chodzi o niebezpieczeństwo, które grozi wprost, bez konieczności włączenia się dalszego impulsu ze strony sprawcy. O niebezpieczeństwie tego rodzaju mówi się wówczas, gdy sprawca doprowadził do takiej sytuacji, w której zagrożenie może się ziścić bez potrzeby jakichkolwiek dodatkowych działań z jego strony, dynamizujących zastany układ w wyższym stopniu, jeśli może ono samoczynnie przekształcić się w zdarzenie określone w art. 163 § 1 k.k. Niebezpieczeństwo w rozumieniu art. 164 k.k. grozi bezpośrednio, gdy sytuacja jest tak dalece zaawansowana, że bez konieczności włączenia się dalszego impulsu ze strony sprawcy, ale też i bez dodatkowej przyczyny, wystąpienie skutku jest bardzo bliskie (wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z 13.03.2018 r. [12]).

W przypadku zawalenia mamy niewątpliwie do czynienia z katastrofą budowlaną, a więc zdarzeniem obejmującym zniszczenie bądź istotne uszkodzenie choćby części trwałej lub czasowej konstrukcji budowlanej, tj. budynku użytkowego lub mieszkalnego, mostu, tunelu, wieży telekomunikacyjnej¹.

Wobec definicji budowli zawartej w art. 3 pkt 3 p.b. na potrzeby prawa karnego nie sposób przyjąć, że budowla wymieniona w art. 163 § 1 pkt 2 k.k. nie obejmuje także budynku, czyli takiego obiektu budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz ma fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 p.b.). Budowla, o której mowa w tym przepisie, powinna być zatem rozumiana jako pojęcie nadrzędne zarówno w stosunku do budynku, jak i innych obiektów budowlanych². Określenie „budowla” użyte w art. 163 § 1 pkt 2 k.k. obejmuje swym zakresem także budynek lub jego część (uchwała Sądu Najwyższego z 18.09.2001 r. [15]).

Pojęcie „wielu osób” wymienione w art. 163 § 1 k.k. powinno być oceniane przy uwzględnieniu okoliczności konkretnego przypadku. W literaturze i orzecznictwie określane są jedynie orientacyjne wartości liczbowe pozwalające na ustalenie, czy doszło do zagrożenia życia lub zdrowia wielu osób. Jako dolna granica wielości osób przyjmowana jest liczba od 6 do 10. Jeśli w czasie wypadku na placu budowy pracowało 9 osób, a oprócz nich miejsce to odwiedzali inni ludzie, to nawet przy zastosowaniu bardzo surowych kryteriów pojęcia „wiele osób” uzasadniony jest wniosek, że ze względu na liczbę ludzi, których życie lub zdrowie zostało zagrożone, a także ze względu na śmierć trzech osób i obrażenia ciała czwartej, niebezpieczeństwo wynikające z takiego zdarzenia miało charakter powszechny (wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 16.03.2004 r. [16]). Kierownik budowy może podlegać grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku za udaremnienie określonych ustawą czynności organów administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego (art. 91 ust. 1 pkt 1 p.b.). Jeśli w razie katastrofy budowlanej nie dopełni obowiązków określonych w art. 75 p.b. (w trakcie procesu budowlanego) lub utrudnia określone ustawą czynności organów administracji architektoniczno-budowlanej albo nadzoru budowlanego, to podlega karze: aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny (art. 92 ust. 1 pkt. 1 i 3 p.b.). Tej samej karze może podlegać, jeśli pomimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej nie stosuje się do wydanych na podstawie ustawy decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego (art. 92 ust. 2 pkt 1 p.b.). Karę grzywny przewidziano np. w sytuacji: stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów z naruszeniem art. 10 p.b., przystąpienia do budowy lub prowadzenia robót budowlanych bez dopełnienia wymagań określonych m.in. w art. 45 p.b. (prowadzenia dziennika budowy) i art. 45a p.b. (obowiązków kierownika budowy przed rozpoczęciem budowy lub rozbiórki), wykonywania robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę bądź w zgłoszeniu budowy albo rozbiórki, lub istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu (art. 93 pkt. 1a, 4, 6 p.b.).

Przykładowo, prowadzenie budowy bez dziennika budowy będzie stanowiło naruszenie art. 93 pkt 4 w związku z art. 45 p.b. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 31.10.2019 r. [17]). Natomiast na podstawie art. 93 pkt 6 p.b. można ukarać kierownika budowy w związku z wykonywaniem robót w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu i przepisów w przypadku braku prawidłowego wygrodzenia stref niebezpiecznych oraz nieprawidłowo sporządzonego planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4.05.2015 r. [18]). Przepis art. 93 pkt 6 p.b. penalizuje wykonywanie robót budowlanych przez inwestora lub kierownika budowy w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu, jednak jedynie w odniesieniu do odstępstwa istotnego, tj. takiego, które zgodnie z art. 36a p.b. wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (wyrok Sądu Najwyższego z 12.02.2015 r. [19]).

Odpowiedzialność dyscyplinarna kierownika budowy

Kierownik budowy podlega odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, uregulowanej w art. 95–101 p.b., jeśli: dopuścił się występków lub wykroczeń określonych w p.b., został ukarany w związku z wykonywaniem samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, wskutek rażących błędów lub zaniedbań spowodował zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska albo znaczne szkody materialne, nie spełniał swoich obowiązków lub spełniał je niedbale (art. 95 pkt. 1–4 p.b.). Popełnienie czynów powodujących odpowiedzialność zawodową w budownictwie jest zagrożone karą: upomnienia, upomnienia z jednoczesnym nałożeniem obowiązku złożenia w wyznaczonym terminie egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej, zakazu wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie na okres od roku do 5 lat, połączonego z obowiązkiem złożenia w wyznaczonym terminie wspomnianego egzaminu. Przy nakładaniu kary należy uwzględnić dotychczasową karalność z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. O zakazie wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie orzeka się w przypadku znacznego społecznego niebezpieczeństwa czynu. Zakaz ten może być orzeczony również w stosunku do osoby, która pomimo dwukrotnego upomnienia ponownie dopuściła się czynu powodującego odpowiedzialność zawodową lub uchyla się od złożenia nakazanego egzaminu (art. 96 ust. 1–4 p.b.). Postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wszczyna się na wniosek organu nadzoru budowlanego właściwego dla miejsca popełnienia czynu lub stwierdzającego popełnienie czynu, złożony po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (art. 97 ust. 1 p.b.).

Piotr Jarzyński
prawnik, partner w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy

¹ V. Konarska-Wrzosek, A. Lach, J. Lachowski, T. Oczkowski, I. Zgoliński, A. Ziółkowska, art. 163 [w:] Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 2020 [13].
² D. Gruszecka, art. 163 [w:] Kodeks karny. Część szczególna. Komentarz, red. J. Giezek, Warszawa 2021 [14].

Artykuł pochodzi z miesięcznika „Inżynier Budownictwa”, nr 10/2023.

Literatura
1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.
2. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 18.03.2020 r., sygn. I ACa 652/19.
3. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18.05.2016 r., sygn. VI SA/Wa 3299/15.
4. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny.
5. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 27.09.2021 r., sygn. I ACa 873/20.
6. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 26.11.2019 r., sygn. I ACa 444/19.
7. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 2.10.2019 r., sygn. I ACa 31/19.
8. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 18.12.2014 r., sygn. I ACa 634/14.
9. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 25.06.2021 r., sygn. VII AGa 699/20.
10. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 18.03.2020 r., sygn. I ACa 652/19.
11. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny.
12. Wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z 13.03.2018 r., sygn. II AKa 21/18.
13. V. Konarska-Wrzosek, A. Lach, J. Lachowski, T. Oczkowski, I. Zgoliński, A. Ziółkowska, art. 163 [w:] Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 2020.
14. D. Gruszecka, art. 163 [w:] Kodeks karny. Część szczególna. Komentarz, red. J. Giezek, Warszawa 2021.
15. Uchwała Sądu Najwyższego z 18.09.2001 r., sygn. I KZP 17/01.
16. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 16.03.2004 r., sygn. II AKa 407/03.
17. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 31.10.2019 r., sygn. I SA/Op 205/19.
18. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4.05.2015 r., sygn. VI SA/Wa 4013/14.
19. Wyrok Sądu Najwyższego z 12.02.2015 r., sygn. IV CSK 271/14.