Obszar oddziaływania obiektu a ustalenie stron postępowania o pozwolenie na budowę

Pozornie niewielką, ale bardzo istotną modyfikację definicji obszaru oddziaływania obiektu w ustawie z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) wprowadzono od 19 września 2020 r.

Obszar oddziaływania obiektu

Definicję obszaru oddziaływania obiektu zawiera art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego brzmieniem przed 19 września 2020 r. przez obszar oddziaływania obiektu należało rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Po 19 września 2020 r. z definicji obszaru oddziaływania obiektu wykreślono wyrażenie „w zagospodarowaniu”. Zgodnie z obecnie obowiązującą definicją przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Oznacza to, że przed omawianą nowelizacją, ustalając obszar oddziaływania obiektu, brano pod uwagę wszystkie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Pojęcie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu ma znacznie szerszy zakres znaczeniowy od aktualnie obowiązujących ograniczeń w zabudowie terenu. Obejmuje ono także inne formy ograniczeń zagospodarowania terenu niż zabudowa, takie jak hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody, gleby. Wcześniej ograniczenia w zabudowie terenu były wymienione jako przykład ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Obecnie znaczenie mają jedynie ograniczenia w zabudowie.

W uzasadnieniu projektu nowelizacji Prawa budowlanego wskazano, że ograniczenia w zabudowie terenu odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, która uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) ze względu na niespełnianie wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych i przepisów szczególnych (np. wymogów dotyczących odległości jednych obiektów budowlanych od innych). Innymi słowy, obszar oddziaływania obiektu budowlanego jest to obszar, w stosunku do którego obiekt ten wprowadza ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości).

Zgodnie z definicją obszaru oddziaływania obiektu teren ten wyznacza się na podstawie przepisów odrębnych.

Nie wskazano przy tym, o jakie przepisy odrębne chodzi. Przyjmuje się, że przez pojęcie to należy rozumieć wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia w zabudowie terenu. Przepisami odrębnymi istotnymi dla wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu mogą być np. przepisy: techniczno-budowlane, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeciwpożarowe, z zakresu prawa wodnego, ochrony zabytków, ochrony środowiska i ochrony przyrody. Nie można przy tym uwzględniać ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie są one przepisami prawa powszechnie obowiązującego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1488/19).

Zmiana definicji obszaru oddziaływania obiektu wpłynęła na ustalanie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W niektórych przypadkach spowodowała zmniejszenie liczby podmiotów, które jako strony uczestniczą w tym postępowaniu administracyjnym. Ograniczono kontrolę w zakresie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, albowiem mniejsza liczba podmiotów będzie mogła domagać się ochrony związanej z negatywnym oddziaływaniem obiektu budowlanego. Zmianę należy ocenić korzystnie dla inwestorów, gdyż zmniejsza ryzyko wnoszenia środków zaskarżenia.

>>>  Dalsza cyfryzacja w budownictwie, czyli zmiany w Prawie budowlanym uchwalone w 2022 r.

>>> Jak uzyskać zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub projektu architektoniczno-budowlanego

Strony postępowania o pozwolenie na budowę

Obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego).

Gwarancją poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich jest rzetelne przeprowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w tym ustalenie kręgu stron postępowania.

Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem administracyjnym. Dla ustalenia kręgu stron postępowania stosuje się jednak przepis szczególny – art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie ogólne zasady wynikające z art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Nie mogą być nimi dzierżawcy, najemcy ani korzystający z nieruchomości na podstawie innego tytułu niż wymienione wyżej.

Pomimo szczególnego uregulowania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę można stosować w niej również wspomniany art. 28 k.p.a. Na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1630/10). Aktualne pozostaje również zagadnienie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione na podstawie kryterium ochrony ich interesu prawnego. Przepis art. 28 k.p.a. jest klauzulą generalną,dzięki której interes prawny może być zrekonstruowany na podstawie przepisów prawa, niekoniecznie prawa administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 lutego 2022 r., sygn. II SA/Po 427/21). Dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na względzie, że istnienie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego, czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, albowiem definicja obszaru oddziaływania obiektu abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r., sygn. II OSK 1494/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 1 września 2021 r., sygn. II SA/Gl 1590/20).

Ograniczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie dotyczy każdego postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (starostę albo prezydenta miasta na prawach powiatu, wojewodę, Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) oraz nadzoru budowlanego (powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Ustalenie kręgu stron na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego następuje jedynie w postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę oraz w tzw. postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących decyzji ostatecznych o udzieleniu pozwolenia na budowę – o wznowienie postępowania czy stwierdzenie nieważności decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2021 r., sygn. II OSK 3724/18). W przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności krąg stron biorących w nim udział nie zawsze się pokrywa z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym i może się okazać szerszy. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie, bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej. Interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może wynikać na przykład z przepisów prawa cywilnego oraz Prawa budowlanego dotyczących obszaru oddziaływania obiektu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2021 r., sygn. II OSK 2436/21).

Jeżeli przepisy prawa nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 2747/19).

Brak bezpośredniego sąsiedztwa między nieruchomościami nie musi automatycznie oznaczać, że dany podmiot nie zostanie uznany za stronę postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów planowanej inwestycji. Nie można wykluczyć tego rodzaju przypadku, chociaż oddziaływanie takie wiąże się zazwyczaj z bliskim usytuowaniem nieruchomości i jej bezpośrednim wpływem (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2209/14; 16 lipca 2020 r., sygn. II OSK 743/20; 2 września 2021 r., sygn. II OSK 3076/18).

>>> Łatwiej o warunki zabudowy dla części nieruchomości?

>>> Usterki w budownictwie – najczęstsze przyczyny

Sprawdź: Produkty budowlane

Jak określić obszar oddziaływania obiektu

Prawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu jest istotne dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest jednym z podstawowych obowiązków projektanta (art. 20 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego). Zamieszcza on w projekcie zagospodarowania działki lub terenu (który jest elementem projektu budowlanego) informację o obszarze oddziaływania obiektu (art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e Prawa budowlanego). W informacji o obszarze oddziaływania obiektu wskazuje się przepisy prawa, na podstawie których dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu, oraz zasięg obszaru oddziaływania obiektu przedstawiony w formie opisowej lub graficznej albo informację, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany (§ 18 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego).

Wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu dokonuje się osobno dla każdej inwestycji. Wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, poza przepisami odrębnymi, mają również właściwości realizowanej inwestycji (np. jej funkcja, konstrukcja projektowanego obiektu lub jego cechy charakterystyczne), a także sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w pobliżu projektowanego zamierzenia (np. ukształtowanie terenu i granic nieruchomości w otoczeniu).

Jeżeli w projekcie budowlanym nie zostanie zamieszczona informacja o obszarze oddziaływania obiektu lub będzie ona niepełna, organ powinien nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).

Ustalenia projektanta nie są jednak wiążące. Ostateczne określenie obszaru oddziaływania obiektu pozostaje w kompetencji organu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 853/19). Prawidłowe ustalenie stron postępowania wymaga ostatecznego określenia tego obszaru przez organ, który nie może powoływać się w tym względzie jedynie na fakt ustalenia obszaru oddziaływania obiektu w projekcie budowlanym i we własnym zakresie zobowiązany jest do jego zweryfikowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 26 listopada 2019 r., sygn. II SA/Op 400/19).

Błędne wyznaczenie przez organ obszaru oddziaływania obiektu może mieć doniosłe skutki. Wyznaczenie za małego obszaru oddziaływania obiektu może spowodować brak zapewnienia udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wszystkim uprawnionym podmiotom. W takiej sytuacji możliwe będzie wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, albowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 1 pkt 4 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje niezależnie od tego, czy naruszenie prawa miało wpływ na treść decyzji. Postępowanie o wznowienie z powodu braku zapewnienia udziału strony w postępowaniu może zakończyć się np. uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę i wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Określając obszar oddziaływania obiektu, nie bada się negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w jego otoczeniu. Istotna jest możliwość wystąpienia szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora. Stwierdzenie tej możliwości jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego i stanowi podstawę uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 26 stycznia 2010 r., II SA/Bd 1070/09).

Do uznania, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji budowlanej, nie wystarczy stwierdzenie, iż będzie ona faktycznie wpływała na sąsiednie działki, lecz niezbędne jest wskazanie normy prawnej, która reguluje taki wpływ przedsięwzięcia na otoczenie. Okoliczności te muszą mieć charakter obiektywny, ponieważ wyłącznie subiektywne przekonanie o oddziaływaniu zamierzenia budowlanego na sąsiednie tereny jest niewystarczające (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 8 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Go 823/21).

Może być również tak, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji. W takiej sytuacji właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23 czerwca 2017 r., II SA/Gl 373/17).

Wyjątkowo została uregulowana kwestia obszaru oddziaływania wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz tzw. domów o powierzchni zabudowy do 70 m². Skorzystanie z możliwości realizacji tych inwestycji jedynie na podstawie zgłoszenia budowy bez konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest uzależnione m.in. od spełnienia wymogu, aby ich obszar oddziaływania mieścił się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane (art. 29 ust. 1 pkt 1 i 1a Prawa budowlanego).

	Piotr Jarzyński partner w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy
	Katarzyna Szynalska radca prawny, młodszy prawnik w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy