Konieczna jest nowelizacja Prawa budowlanego, szczególnie w zakresie przepisów regulujących kwestie związane z odpowiedzialnością zawodową.
Dotychczasowe doświadczenia wyniesione z długotrwałej praktyki zawodowej mojej, koleżanek i kolegów oraz z orzecznictwa Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego pozwalają na następujące stwierdzenie. Spośród uczestników procesu budowlanego, którymi w rozumieniu art. 17 ustawy Prawo budowlane1 są: inwestor, inspektor nadzoru inwestycyjnego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót, najwięcej obowiązków na budowie wynikających z przepisów Prawa budowlanego jak i Ustawy o samorządzie zawodowym architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów2 spoczywa na kierowniku budowy oraz doznaje on największych dolegliwości w postaci kar za niedopełnienie w/w.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 oraz art. 42 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego wynika, że do obowiązków inwestora należy:
– objęcie kierownictwa budowy przez kierownika budowy;
– przy prowadzeniu robót budowlanych, do kierowania którymi jest wymagane przygotowanie zawodowe w specjalności techniczno-budowlanej innej niż posiada kierownik budowy, inwestor jest obowiązany zapewnić ustanowienie kierownika robót w danej specjalności.
Podstawowe obowiązki kierownika budowy są wymienione w art. 22 ustawy Prawo budowlane, a mianowicie:
– protokolarne przejęcie od inwestora i odpowiednie zabezpieczenie terenu budowy wraz ze znajdującymi się na nim obiektami budowlanymi, urządzeniami technicznymi i stałymi punktami osnowy geodezyjnej oraz podlegającymi ochronie elementami środowiska przyrodniczego i kulturowego;
– prowadzenie dokumentacji budowy;
– zapewnienie geodezyjnego wytyczenia obiektu oraz zorganizowanie budowy i kierowanie budową obiektu budowlanego w sposób zgodny z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy;
– koordynowanie realizacji zadań zapobiegających zagrożeniom bezpieczeństwa i ochrony zdrowia;
– koordynowanie działań zapewniających przestrzeganie podczas wykonywania robót budowlanych zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia zawartych w przepisach, o których mowa w art. 21a ust. 3 oraz w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia;
– wprowadzanie niezbędnych zmian w informacji, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b oraz w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wynikających z postępu wykonywania robót budowlanych;
– podejmowanie niezbędnych działań uniemożliwiających wstęp na budowę osobom nieupoważnionym;
– wstrzymanie robót budowlanych w przypadku stwierdzenia możliwości powstania zagrożenia oraz bezzwłoczne zawiadomienie o tym właściwego organu;
– zawiadomienie inwestora o wpisie do dziennika budowy dotyczącym wstrzymania robót budowlanych z powodu wykonywania ich niezgodnie z projektem;
– realizacja zaleceń wpisanych do dziennika budowy;
– zgłaszanie inwestorowi do sprawdzenia lub odbioru wykonywanych robót ulegających zakryciu bądź zanikających oraz zapewnienie dokonania wymaganych przepisami lub ustalonych w umowie prób i sprawdzeń instalacji, urządzeń technicznych i przewodów kominowych przed zgłoszeniem obiektu budowlanego do odbioru;
– przygotowanie dokumentacji powykonawczej obiektu budowlanego;
– zgłoszenie obiektu budowlanego do odbioru odpowiednim wpisem do dziennika budowy oraz uczestniczenie w czynnościach odbioru i zapewnienie usunięcia stwierdzonych wad, a także przekazanie inwestorowi oświadczenia, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2.
Należy zauważyć, że, zgodnie z art. 75 Prawa budowlanego, w razie katastrofy budowlanej kierownik budowy zobowiązany jest udzielić natychmiastowej pomocy poszkodowanym, zabezpieczyć miejsce w/w katastrofy oraz powiadomić zainteresowane organy, przede wszystkim policję i prokuraturę.
Przykładami naruszenia przepisów dotyczących odpowiedzialności zawodowej wymienionych w art. 95, w związku z m.in. art. 22 Prawa Budowlanego, przez kierowników budowy i robót są podane poniżej sprawy:
1.W jednym z powiatów kierownik budowy prowadził realizację kilku jednorodzinnych domków mieszkalnych. Podczas pobytu na jednym z w/w obiektów podjął decyzję o przesunięciu okna dachowego o kilka centymetrów, z uwagi na położenie krokwi. Nie zgłosił tego faktu projektantowi i nie wpisał w/w zmiany do dziennika budowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził obowiązkową kontrolę i stwierdził, że kierownik budowy dokonał nieistotnych zmian, nie wpisując omawianych do dziennika budowy oraz nie opisując ich w zgłoszeniu do użytkowania. Naruszył w ten sposób art. 22, m.in. pkt. 2, 3, 8 Prawa Budowlanego, dotyczący obowiązków kierownika budowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z art. 97 Prawa budowlanego złożył wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Łodzi. Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej postawił kierownikowi budowy zarzut z art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego, że nie spełniał lub spełniał niedbale swoje obowiązki. Okręgowy Sąd Dyscyplinarny na rozprawie uznał winę kierownika budowy i orzekł karę „upomnienia”, zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
2.Podobny czyn popełnił ten sam kierownik, budując w tym samym roku inny budynek mieszkalny. Tu także dokonał nieistotnej zmiany – tym razem w stopniach schodowych zewnętrznych. Ponownie nie dokonał uzgodnienia z projektantem i zapomniał wpisać swoją decyzję do dziennika budowy. Nie opisał również wyżej wymienionych zmian przy zgłoszeniu wniosku dotyczącego pozwolenia na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działał identycznie jak w poprzednim, wyżej omówionym postępowaniu. Złożył wniosek do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej, a Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej ponownie postawił zarzut kierownikowi budowy, że nie spełniał lub spełniał niedbale swoje obowiązki, zgodnie z art. 95 pkt 4 Prawa Budowlanego. Okręgowy Sąd Dyscyplinarny na rozprawie uznał winę kierownika budowy i orzekł karę „upomnienia z jednoczesnym nałożonym obowiązkiem złożenia egzaminu w wyznaczonym terminie, o którym mowa w art. 12 ust. 3” – zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Odpowiedzialności zawodowej w budownictwie podlegają też kierownicy budowy, którzy naruszyli art. 95 pkt 1 w zw. z art. 91 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc dopuścili się występków (przestępstw).
3.Takiego naruszenia w/w przepisów dokonał właściciel firmy instalacyjnej posiadający uprawnienia w zakresie sieci i instalacji sanitarnych na terenie jednego z miast województwa łódzkiego. Wykonując na zlecenie inwestora prace adaptacyjne pomieszczenia po byłej kotłowni na hurtownię, powinien wykonać tylko roboty instalacyjne niezbędne dla przyszłego użytkowania. Niestety uważał, że może także wykonać ścianki oraz powiększenia otworów w ścianach nośnych i nadproży nad nimi. Ponieważ jakość wykonanych robót była dobra, co potwierdziła ekspertyza i nadzór inwestorski sprawowany przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraził zgodę na użytkowanie pomieszczeń. Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wystąpił z wnioskiem do Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w związku z naruszeniem art. 91 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponieważ postępowanie wyjaśniające prowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, stosownie do alternatywy wynikającej z art. 97 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej skierował sprawę do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego.
Po zapoznaniu się z dokumentacją całej sprawy, Okręgowy Sąd Dyscyplinarny stwierdził szereg nieprawidłowości w działaniu inwestora, m.in.:
– nie wyznaczono kierownika budowy do robót konstrukcyjno-budowlanych;
– z wpisów do dziennika budowy nie wynikało, że przedsiębiorca firmy instalacyjnej pełnił funkcję kierownika budowy;
– wykonanie prac instalacyjnych wymagało wykonania równocześnie innych nieskomplikowanych prac budowlanych;
oraz stwierdził, że przedstawiona sprawa wymaga wyjaśnienia tzw. zagadnienia wstępnego. Wobec powyższego Okręgowy Sąd Dyscyplinarny zarządził:
– zawieszenie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej;
– wezwanie Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej, który w toku postępowania przed Okręgowym Sądem Dyscyplinarnym jest stroną postępowania zgodnie z art. 26 pkt 1 ustawy o samorządzie zawodowym, by zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a.3 wystąpił do prokuratury z pismem informacyjnym o wniosku i ustaleniach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stosownie do art. 304 par. 2 k.p.k5;
– wykazanie prokuraturze poważnych wątpliwości, jakie budzi postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazując jednocześnie na błahy charakter czynu przedsiębiorcy.
Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej, czyniąc zadość wezwaniu Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego, powiadomił prokuraturę rejonową, która po rozpoznaniu w/w sprawy uznała, że zachowanie przedsiębiorcy nie wyczerpało znamion przestępstwa określonego w art. 91 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i odmówiła wszczęcia dochodzenia.
Biorąc powyższe pod uwagę, Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej wniósł do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania ze względu na wyjaśnienie tzw. zagadnienia wstępnego oraz umorzenie postępowania stosownie do art. 105 § 1 z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Sąd Dyscyplinarny Łódzkiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa podjął postępowanie z urzędu i biorąc pod uwagę, że postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej przedsiębiorcy stało się bezprzedmiotowe, wydał decyzję o umorzeniu postępowania zgodnie z cytowanym wyżej art. 105 § 1 k.p.a. Kierownik budowy podlega także odpowiedzialności dyscyplinarnej. Według Ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, kierownik budowy jest obowiązany:
– przestrzegać przy wykonywaniu czynności zawodowych obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej lub urbanistycznej,
– przestrzegać zasad etyki zawodowej,
– stosować się do uchwał organów izby,
– regularnie opłacać składki członkowskie.
Poniżej podaję jedną ze spraw dotyczącą przestrzegania zasad etyki zawodowej.
W niedługim czasie po ukaraniu karą „upomnienia” nałożoną z tytułu odpowiedzialności zawodowej, Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej otrzymując skargę od inwestora na temat złego zachowania kierownika budowy, przeprowadził postępowanie wyjaśniające i skierował do sądu drugi wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w sprawie naruszenia zasad etyki zawodowej, tj. czyn z art. 41 pkt 2 cytowanej wyżej Ustawy o samorządzie zawodowym architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów. Ukarany już wcześniej z tytułu j.w. i odwołany przez inwestora kierownik budowy użył w jednym z pism do w/w sformułowania dotyczącego przedstawionego kosztorysu przez nowego kierownika budowy – „wypisuje głupoty”. W ocenie sądu zachowanie zostało sprowokowane tym, że w przyjętym kosztorysie dotyczącym usunięcia usterek i niedoróbek nie uwzględniono m.in. materiałów już zakupionych, ceny zostały znacznie zawyżone, a nawet przekroczyły wartość robót wykonanych przez byłego kierownika budowy. Okręgowy Sąd Dyscyplinarny stwierdził, że wskazane okoliczności nie usprawiedliwiają obrażania, ale zachowanie miało charakter incydentalny i nie dotyczyło bezpośrednio osoby, tylko czynności przez nią wykonywanych (wg PWN). Obwiniony zauważył niestosowność zachowania, za które przeprosił. Należy także stwierdzić, że użycie zwrotu „głupoty” nie można uznać jako rażąco obraźliwe. Słowa te niejednokrotnie są używane w języku potocznym, publicznym nawet przez niektórych polityków. Z uwagi na powyższe Okręgowy Sąd Dyscyplinarny umorzył postępowanie dyscyplinarne. Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej na postanowienie Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Łodzi złożył zażalenie do Krajowego Sądu Dyscyplinarnego.
Uznając argumentację Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego zawartą w zaskarżonym postanowieniu, Krajowy Sąd Dyscyplinarny PIIB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Naruszanymi przepisami są m.in.:
– najczęściej – art. 95 pkt 4 w związku z art. 22 pkt. 1, 2, 8 ustawy Prawo budowlane: „nie spełniają lub spełniają niedbale swoje obowiązki”;
– w mniejszym stopniu – art. 95 pkt 1 w związku z art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, dotyczące występków, tj. przestępstw: „wykonuje samodzielną funkcję techniczną w budownictwie, nie posiadając odpowiednich uprawnień budowlanych lub prawa wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie”;
– także w mniejszym stopniu – art. 95 pkt 3 w związku z art. 22 pkt. 3, 4, 5, 7 ustawy Prawo Budowlane: „wskutek rażących błędów lub zaniedbań, spowodowały zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska albo znaczne szkody materialne”.
Postępowania z tytułu odpowiedzialności dyscyplinarnej, które spotykają kierowników budów za naruszenie art. 45 w związku z art. 41 Ustawy o samorządzie zawodowym architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, stanowią znikomy procent w stosunku do spraw z tytułu odpowiedzialności zawodowej.
Skutki naruszenia obowiązków wymienionych powyżej zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31.10.2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do członków samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów4.
System mandatowy, z którego korzystają m.in. organy nadzoru budowlanego w stosunku do kierowników budowy naruszających art. 95 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 92–93, następuje na podstawie przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia zgodnie z art. 94 Prawa budowlanego.
Sąd:
– zgodnie z § 4 pkt 1 Regulaminu Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego PIIB uchwalonego przez Krajowy Zjazd i poprawionego przez kolejne zjazdy, „rozpatruje sprawy i orzeka o winie, niewinności lub zatarciu kary w sprawach skierowanych przez Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej lub właściwy nadzór budowlany”;
– § 6 ust. 1: „postępowanie w sprawach o przewinienia dyscyplinarne sąd prowadzi na podstawie ustawy o samorządach zawodowych wraz z właściwymi przepisami wykonawczymi”;
– ust. 2: „postępowanie z zakresu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie sąd prowadzi na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane”;
– ust. 3: „w zakresie nieuregulowanym przepisami, o których mowa w ust. 1 i 2 stosuje się przepisy k.p.k. w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej i k.p.a. w zakresie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie”.
Jak wynika z powyższego, kierowników budów, którzy nienależycie wykonują swoje obowiązki, spotykają kary, czasami bardzo dotkliwe. Nie wszyscy jednak tak uważają. Niektóre organy administracji twierdzą, że sądy naszego samorządu zawodowego bardzo słabo karzą. Jest to opinia pozostająca w sprzeczności z opinią wyrażaną przez zdecydowaną większość środowiska inżynierskiego oraz ze stanem faktycznym w tej kwestii. Zgodnie z art. 97 ust. 2 Prawa budowlanego wniosek skierowany w sprawie odpowiedzialności zawodowej do Sądu Dyscyplinarnego powinien zawierać określenie zarzucanego czynu, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz dowody. Niestety, nie zawsze tak jest. Zdarzają się przypadki nadsyłania wniosków przez niektóre organy nadzoru budowlanego nie popartych przeprowadzonym właściwie postępowaniem wyjaśniającym zgodnie z m.in. art. 7, 75, 97, 100 k.p.a.
Potwierdzeniem takiego działania niektórych w/w organów są np. dane podane w sprawozdaniu Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego ŁOIIB za rok 2012: „do OSD wpłynął 1 wniosek o zatarcie kary, 1 wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz 35 wniosków o ukaranie z tytułu odpowiedzialności zawodowej, spośród których 13 zostało złożonych przez Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej ŁOIIB, natomiast 22 wnioski pochodziły od organów nadzoru budowlanego. Należy zauważyć, iż jedynie 2 wnioski pochodzące od organów nadzoru budowlanego zostały złożone skutecznie i na ich podstawie wszczęto postępowanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej6.”
Przyczyną wyrażania sprzecznych opinii na temat orzecznictwa sądowego są także obowiązujące przepisy w Prawie budowlanym dotyczące odpowiedzialności zawodowej. W szczególności chodzi tu o katalog kar wyszczególniony w art. 96 ustawy Prawo budowlane. Przy drugim upomnieniu można osobę wykonującą funkcję kierownika budowy pozbawić prawa wykonywania zawodu.
W związku z tym, moim zdaniem, wzorując się na innych uregulowaniach prawnych, np. k.p.k. i k.k., należy przeprowadzić nowelizację przepisów dotyczących odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, umożliwiającą Sądowi Dyscyplinarnemu odstąpienie od ukarania lub podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy m.in.:
– społeczna szkodliwość czynu jest znikoma,
– brak jest danych dostatecznie uzasadniających popełnienie czynu.
Należy także zauważyć, że inwestor nie zawsze wywiązuje się z nałożonego obowiązku obejmowania kierownictwa budowy przez osoby posiadające uprawnienia w odpowiedniej specjalności. Niejednokrotnie bywa tak na małych budowach, że właściciel firmy wykonującej instalacje jest zmuszony różnymi okolicznościami, m.in. równoczesnością wykonania innych robót, do naruszania prawa. Polega to na tym, że kieruje pracami np. konstrukcyjno-budowlanymi, na które nie posiada odpowiednich uprawnień budowlanych.
Doprowadza to do popełnienia występku (przestępstwa) z art. 91 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W związku z tym należałoby rozważyć nowelizację cytowanych wcześniej art. 18 ust. 1 pkt 2 i art. 42 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego w ten sposób, aby ustanowienie kierownika budowy lub kierownika robót nie było obowiązkiem inwestora, lecz wykonawcy.
Konkludując: niezbędna jest nowelizacja Prawa budowlanego w pełni, a w szczególności w obszarze odpowiedzialności zawodowej, po zasięgnięciu opinii Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zgodnie z art. 8 pt. 11 Ustawy o samorządzie zawodowym architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów.
Powyższe zagadnienie po części omówiłem m.in. w swoich wystąpieniach:
– podczas Konferencji Naukowo-Technicznej zorganizowanej 06–07.06.2013 r. na Politechnice Łódzkiej, „85 lat pierwszego polskiego Prawa Budowlanego”,
– na XII Krajowym Zjeździe Sprawozdawczym Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w Warszawie, 28–29.06.2013 r.
Ryszard Kaniecki
mgr. prawa
inż. budownictwa lądowego
wieloletni sędzia Sądu Dyscypilnarnego ŁOIIB
Literatura:
1. Ustawa z dnia 07.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.).
2. Ustawa o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów z dnia 15.12.2000 r. (Dz.U. z 2001 r Nr 5, poz. 42 z późn. zm.).
3. Ustawa z dnia 14.06.1960 r. – Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267).
4. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31.10.2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do członków samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. Nr 194 z 2002 r., poz. 1635 z późn. zm.).
5. Ustawa z dnia 06.06.1997 r. Kodeks Postępowania Karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.).
6. Sprawozdanie OSD za 2012 rok, „Kwartalnik Łódzki” nr 1/2013.
Postępowania z tytułu odpowiedzialności dyscyplinarnej, które spotykają kierowników budów za naruszenie art. 45 w związku z art. 41 ustawy o samorządzie zawodowym, stanowią znikomy procent w stosunku do spraw z tytułu odpowiedzialności zawodowej.
USTAWA z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów.
Art. 41. „Członek izby jest obowiązany:
1) przestrzegać przy wykonywaniu czynności zawodowych obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej lub urbanistycznej,
2) przestrzegać zasad etyki zawodowej,
3) stosować się do uchwał organów izby,
4) regularnie opłacać składki członkowskie.”
Art. 45. 1. „Członek izby podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej za zawinione naruszenie obowiązków, o których mowa w art. 41.”
