Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego

Obiekt budowlany powinien być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Zmiana sposobu jego użytkowania jest dopuszczalna, jednak wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez zgłoszenia może spowodować wszczęcie postępowania legalizacyjnego.

Czym jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego?

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) nie zawiera precyzyjnej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W Prawie budowlanym zawarto przykładowy, otwarty katalog przypadków, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego są to w szczególności:

• podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń;
• podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Wskazany przepis nie wymienia wszystkich przypadków, które należy traktować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Oprócz okoliczności przedstawionych powyżej mogą zaistnieć inne, które da się zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1664/06).

Przykładem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest np.:

• zmiana obiektu budowlanego mieszkalnego na obiekt biurowy, gdyż powoduje zmianę m.in. warunków bezpieczeństwa pożarowego i pracy oraz w zakresie warunków sanitarnohigienicznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2010 r., II OSK 1918/09);
• podjęcie w lokalu o przeznaczeniu restauracyjnym działalności polegającej na organizowaniu imprez muzyczno-tanecznych (dyskotek), gdyż wiąże się ze zmianą warunków w zakresie emisji hałasu i drgań oraz układu obciążeń i bezsprzecznie zmienia warunki higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2017 , sygn. II OSK 606/16);
• oferowanie przez właściciela nieruchomości pokoi do wynajęcia w budynku mieszkalnym, co prowadzi do zmiany sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na obiekt zamieszkania zbiorowego o charakterze hotelowym/hostelowym oraz wpływa na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r., sygn. II OSK 204/20);
• zmiana budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy, w całości lub w części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2020 , sygn. II OSK 3001/20);
• rozpoczęcie wykorzystywania lokalu mieszkalnego na działalność gospodarczą – cele usługowe, z usługami o charakterze otwartym – wizytami klientów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 21 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Bk 829/20).

Za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego może zostać uznane zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania, jeżeli będzie prowadziło do zmiany warunków bezpieczeństwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach z 19 lipca 2001 r., sygn. II SA/Ka 1972/99).

Za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie powinno się uznawać prowadzenia małego przedszkola w części domu jednorodzinnego (mieszkaniu). Prowadzenie działalności opiekuńczej czy wychowawczej wobec niewielkiej grupy dzieci nie zmienia warunków  określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2011 r., sygn. II OSK 785/10). Inaczej natomiast traktuje się podjęcie działalności polegającej na prowadzeniu żłobka dla dzieci, która wymaga spełnienia m.in. warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych, określonych w przepisach wykonawczych. Wykonywanie takiej działalności w lokalu mieszkalnym powoduje zmiany w zakresie wymagań dotyczących warunków bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnych w porównaniu z wymaganiami, jakie dotyczą lokalu mieszkalnego, a więc stanowi zmianę sposobu użytkowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 13 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Gl 1008/21).

Organ administracji architektoniczno-budowlanej (dalej: organ) powinien rzetelnie ustalić stan faktyczny, a następnie dokonać oceny, czy dana zmiana kwalifikuje się jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu Prawa budowlanego. Wiąże się to z koniecznością weryfikacji, czy i w jakim zakresie podjęcie nowej lub zaniechanie jakiejś działalności w obiekcie budowlanym lub jego części wpłynie na wymagania związane z bezpieczeństwem jego użytkowania. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanym w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2007 r., sygn. II OSK 306/06).

Fot. Stock.adobe.com/New Africa

>>> Kontrole 5-letnie budynku – termin i zakres

>>> Kontrola inwestycji budowlanych przez PINB

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego – zgłoszenie

Zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi (co do zasady staroście bądź prezydentowi miasta na prawach powiatu).

Zgłoszenie musi zostać dokonane przed zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego). Jego dokonanie po zmianie sposobu użytkowania nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego) oraz może spowodować, że organ nadzoru budowlanego uzna taką zmianę za samowolę budowlaną i rozpocznie procedurę legalizacyjną z art. 71a Prawa budowlanego.

Zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (dalej: zgłoszenie) może dokonać osoba posiadająca prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy w nim określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego).

Zgłoszenia dokonuje się w postaci papierowej albo w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem adresu elektronicznego i przy użyciu odpowiedniego formularza udostępnionego w Biuletynie Informacji Publicznej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (art. 71 ust. 2b–2d Prawa budowlanego). Zgłoszenie nie podlega opłacie skarbowej.

Do zgłoszenia należy dołączyć następujące dokumenty wymienione w art. 71 ust. 2–2a Prawa budowlanego:

• opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;
• zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi;
• oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
• zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
• ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub kopię takiej ekspertyzy w przypadku zmiany polegającej na podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń;
• w zależności od potrzeb – pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw;
• ekspertyzę rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w przypadku zmiany warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

Jeżeli organ stwierdzi, że zgłoszenie jest niekompletne, to w drodze postanowienia nałoży na zgłaszającego obowiązek jego uzupełnienia. Termin do uzupełnienia zgłoszenia zostaje określony w postanowieniu i powinien być realny w stosunku do rodzaju i charakteru braków. Nieuzupełnienie braków zgłoszenia w wyznaczonym terminie skutkuje wniesieniem przez organ sprzeciwu w formie decyzji (art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego).

Jeżeli zgłoszenie spełnia wszystkie wymagania, organ może je przyjąć, udzielając tzw. milczącej zgody. Nie ma przy tym obowiązku informowania zgłaszającego o takim sposobie załatwienia sprawy. Organ jest jednak uprawniony do wydania z urzędu zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, i to przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu i uprawnia zgłaszającego do podjęcia działań zmierzających do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 4 i 4c Prawa budowlanego). Jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia kompletnego zgłoszenia organ nie wniesie sprzeciwu, to zgłaszający może podjąć czynności zmierzające do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Termin 30-dniowy liczony jest od złożenia kompletnego zgłoszenia. Jeśli zgłoszenie było uzupełniane, to termin liczony jest od daty tego uzupełnienia lub od upływu terminu wskazanego w postanowieniu o uzupełnieniu zgłoszenia. Zgłoszonej zmiany nie można dokonać po upływie dwóch lat od dnia doręczenia zgłoszenia, gdyż po tym terminie procedura musi zostać powtórzona (art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego).

W przypadku gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to rozstrzygnięcie w tej sprawie zapada w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego). Jeżeli natomiast ww. zmiana wymaga przeprowadzenia robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, to zgłaszający musi spełnić dodatkowe wymogi dotyczące zgłoszenia budowy (art. 71 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego).

Zmiana sposobu użytkowania – sprzeciw organu

Organ na podstawie art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego wnosi sprzeciw do zgłoszenia, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części:

• wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;
• narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
• może spowodować niedopuszczalne zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych albo wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Powyższe wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego. Organ w każdej sytuacji podejrzenia naruszenia przez inwestora obowiązujących przepisów powinien zgłosić sprzeciw (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 kwietnia 2018 r., sygn. IV SA/Po 989/17).

W przypadku podejrzenia naruszenia przez planowaną zmianę sposobu użytkowania obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to organ administracji architektoniczno-budowlanej jest organem właściwym do oceny zgodności zgłaszanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami planu miejscowego lub w przypadku jego braku – decyzji o warunkach zabudowy. Treść wydanego zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wiąże organu rozstrzygającego o zmianie sposobu użytkowania obiektu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 kwietnia 2018 r., sygn. IV SA/Po 989/17). Od decyzji sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania przysługuje prawo wniesienia odwołania do organu wyższej instancji w terminie 14 dni od daty jej doręczenia.

>>> Ekspertyza budowlana w przypadku wykrytych nieprawidłowości

>>> Zmiana sposobu użytkowania obiektu w Prawie budowlanym

>>> Zmiana pozwolenia na budowę

Zmiana sposobu użytkowania – postępowanie legalizacyjne

Dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia jest samowolą budowlaną. Dla doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem wymagane jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 71a Prawa budowlanego.

Postępowanie legalizacyjne może zostać wszczęte na wniosek obowiązanego lub z urzędu przez organ nadzoru budowlanego, np. gdy poweźmie informację w wyniku własnych ustaleń lub złożonego zawiadomienia o podejrzeniu dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Postępowanie prowadzi powiatowy inspektor nadzoru budowlanego lub wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (w odniesieniu do wybranych kategorii obiektów budowlanych).

Po ustaleniu, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wyżej wskazanych dokumentów, które należy dołączyć do zgłoszenia (art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego). Termin może być przedłużony na wyraźny wniosek zobowiązanego zgłoszony przed jego upływem. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku przedłożenia dokumentów i w przypadku stwierdzenia jego wykonania – w drodze postanowienia – ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 71a ust. 2 Prawa budowlanego).

Zgodnie z art. 71a ust. 3 w związku z art. 59f ust. 1–3 Prawa budowlanego opłatę legalizacyjną wylicza się jako iloczyn stawki opłaty (s) wynoszącej 500 zł i podwyższonej dziesięciokrotnie, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), które określa załącznik do Prawa budowlanego.

Opłata legalizacyjna za zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na sklep z odzieżą o kubaturze do 2500 m³ będzie wynosić 75 000 zł, co zostało wyliczone w następujący sposób:

• stawka opłaty 500 zł × 10,
• 15,0 – współczynnik kategorii obiektu budowlanego,
• 1,0 – współczynnik wielkości obiektu budowlanego.

A zatem (500 zł × 10 = 5000 zł) × 15 × 1 daje opłatę legalizacyjną w kwocie 75 000 zł.

Jeżeli zobowiązany:

• nie wykona w terminie obowiązku przedłożenia dokumentów;
• będzie dalej użytkował obiekt budowlany lub jego część pomimo jego wstrzymania;
• dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pomimo wniesienia sprzeciwu;

organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakaże przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego).

Od decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części przysługuje prawo wniesienia odwołania w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji.

	Piotr Jarzyński partner w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy
	Katarzyna Szynalska radca prawny, młodszy prawnik w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy