Nadal istnieją niespójności w przepisach Prawa zamówień publicznych i Prawa budowlanego.
Istnieją części ustawy – Prawo zamówień publicznych (PZP) dotyczące robót budowlanych, które przekształcano w ciągu 27 lat już kilkakrotnie, doprowadzając w efekcie do tego, że są one już trudne nie tylko do przyjęcia, ale nawet do zrozumienia, w niektórych fragmentach ocierając się wręcz o groteskę. Przykładowo według Prawa budowlanego obiekt budowlany to:
Art. 3. Ilekroć w ustawie jest mowa o:
1) obiekcie budowlanym – należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych;
Definicja ta jest w miarę zrozumiała, ugruntowana tradycją (choć niespójna z przepisami dotyczącymi statystyki publicznej) i taka też była w PZP. Ale była, bo od 20 lutego 2013 r. pojawiła się już inna, którą utrzymano w nowej, obecnej wersji ustawy:
Art. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o:
5d) obiekcie budowlanym – należy przez to rozumieć wynik całości robót budowlanych w zakresie budownictwa lub inżynierii lądowej i wodnej, który może samoistnie spełniać funkcję gospodarczą lub techniczną.
Warto więc może w tym miejscu rozważyć, jaką funkcję gospodarczą lub techniczną spełnia np. budynek sierocińca? Wydaje się, że oprócz socjalnej żadnej innej…
W Prawie budowlanym roboty budowlane zdefiniowano tak:
7) robotach budowlanych – należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
I tak też było w PZP. Ale po 20 lutym 2013 r. pojawiła się nowa definicja, obecnie jeszcze raz zmieniona, odnosząca się do klasyfikacji NACE, według której typowa usługa, jaką jest wynajem sprzętu, stała się robotą budowlaną, budynek przestał być obiektem, nobilitowano (wymieniając wprost) gięcie stali, deprecjonując tym samym jej prostowanie oraz cięcie (poprzez niewymienienie), a budowa prywatnego basenu stała się robotą wykończeniową.
Sprawdź:
Prawo zamówień publicznych 2021
Opis przedmiotu zamówienia na roboty budowlane
Zamówienia publiczne na roboty budowlane
Fot. stock.adobe.com/vchalup
| TROCHĘ HISTORII
Minęło już 27 lat od wprowadzenia pierwszych polskich regulacji dotyczących zamówień publicznych – ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych. Weszła ona w życie 1 stycznia 1995 r. razem z już trzecią powojenną wersją ustawy – Prawo budowlane. I od razu zaczęły się kłopoty, bowiem te dwa akty prawne, choć są ściśle ze sobą powiązane, ukazują jednak pewne bardzo istotne kwestie z różnych punktów widzenia. I mimo upływu już ponad ćwierćwiecza, nie widać większych szans na zbliżenie, a rozbieżności stają się wręcz coraz większe.
Pierwsza ustawa zamówieniowa uchwalona w 1994 r. w stosunku do obecnego, rozdętego zdecydowanie ponad miarę, aktualnego tekstu Prawa zamówień publicznych, uchwalonego we wrześniu 2019 r., była wręcz wzorem logiki, prostoty i przede wszystkim zdrowego rozsądku. Opisowi przedmiotu zamówienia na roboty budowlane poświęcone było wówczas w pierwszej wersji przepisów zaledwie 2,5 linijki tekstu w art. 35, ust. 2: zamawiający obowiązany jest w odniesieniu do robót budowlanych posiadać dokumentację określającą przedmiot przetargu oraz kosztorys inwestorski, a w ust. 3 tego artykułu zobowiązano Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa do wydania rozporządzenia wykonawczego określającego metody oraz podstawy sporządzania kosztorysu inwestorskiego.
Następnie zaczęto przepisy komplikować. Pierwsza wersja ustawy zaczęła szybko być zmieniana we wprowadzanych kolejnych nowelizacjach, niektórych zresztą bardzo sensownych, np. w lecie 1995 r. wprowadzono dolny próg jej stosowania (wtedy było to 1000 ECU).
Jesienią 1997 r. właściwie wszystkie błędy tzw. wieku młodzieńczego zostały z ustawy już usunięte, a ówczesny zapis dotyczący kwestii opisu przedmiotu zamówienia na roboty budowlane, przeniesiony z 35. do 17. artykułu stanowił, że opisem przedmiotu zamówienia na roboty budowlane są dokumentacja projektowa wymagana odrębnymi przepisami oraz specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót budowlanych. Nadal jednak wówczas ani nie sprecyzowano, czym właściwie jest ta dokumentacja projektowa, ani też jaką postać i zawartość mają mieć wymienione w przepisie specyfikacje techniczne wykonania oraz odbioru robót budowlanych, jak również nawet nie przewidziano choćby możliwości wydania w tej kwestii stosownego przepisu wykonawczego. Można było zatem przyjąć, że wymaganą odrębnymi przepisami dokumentacją jest projekt budowlany jako rzeczywiście jedyne opracowanie projektowe, o jakim mówiły ustawa – Prawo budowlane i jej akty wykonawcze. A przy pewnej dozie nagięcia interpretacyjnego twierdzić także, że specyfikacją techniczną jest opis techniczny z tego projektu, może ewentualnie uzupełniony o kilka światłych uwag typu:
|
W omawianej materii opisu przedmiotu zamówienia na roboty budowlane 29 stycznia i 2 marca 2004 r. skomplikowano proste rozwiązania, uchwalając, a potem wprowadzając w życie Prawo zamówień publicznych. Dotyczący tych zagadnień art. 31 nowego ówczesnego PZP miał postać:
Art. 31. 1. Zamawiający opisuje przedmiot zamówienia na roboty budowlane za pomocą dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych. (…)
4. Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres i formę:
1) dokumentacji projektowej,
2) specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych,
3) programu funkcjonalno-użytkowego – mając na względzie rodzaj robót budowlanych, a także nazwy i kody Wspólnego Słownika Zamówień.
Jak widać, ówczesny minister właściwy do spraw budownictwa został tu już ustawowo zobligowany do określenia, czym konkretnie są ta dokumentacja projektowa i te specyfikacje techniczne. Nie była to sprawa prosta, więc wypełnienie zobowiązania ustawowego w ówczesnym Ministerstwie Infrastruktury trochę się przeciągnęło, ale w końcu 2 września 2004 r. podpisane zostało rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego, a zaczęło ono obowiązywać 2 października 2004 r., więc równo pół roku później niż przewidywała wprowadzona 2 marca ustawa.
We wspomnianym rozporządzeniu w jego rozdziale nr 2, w § 3–11 sprecyzowano zakres i formę tej dokumentacji, zaczynając od § 3 i 4, stanowiących, że:
§ 3. Zakres dokumentacji projektowej ustala zamawiający, biorąc pod uwagę tryb udzielenia zamówienia publicznego oraz wymagania dotyczące postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych wynikające z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.).
– co, jak można zauważyć, w zasadzie mija się prawdą, jako że to nie zamawiający, ale właśnie to rozporządzenie ustaliło zakres tej dokumentacji projektowej dla trzech niżej podanych przypadków:
§ 4. 1. Dokumentacja projektowa, służąca do opisu przedmiotu zamówienia na wykonanie robót budowlanych, dla których jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, składa się w szczególności z:
1) projektu budowlanego w zakresie uwzględniającym specyfikę robót budowlanych;
2) projektów wykonawczych w zakresie, o którym mowa w 5;
3) przedmiaru robót w zakresie, o którym mowa w 6;
4) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, w przypadkach gdy jej opracowanie jest wymagane na podstawie odrębnych przepisów.
- Dokumentacja projektowa, służąca do opisu przedmiotu zamówienia na wykonanie robót budowlanych, dla których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, składa się w szczególności z:
1) planów, rysunków lub innych dokumentów umożliwiających jednoznaczne określenie rodzaju i zakresu robót budowlanych podstawowych oraz uwarunkowań i dokładnej lokalizacji ich wykonywania;
2) przedmiaru robót w zakresie, o którym mowa w § 6;
3) projektów, pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami.
- Jeśli zamówienie na roboty budowlane, o których mowa w 1 i 2, jest udzielane w trybie zamówienia z wolnej ręki lub w istotnych postanowieniach umowy przyjęto zasadę wynagrodzenia ryczałtowego, dokumentacja projektowa może nie obejmować przedmiaru robót.
Pomijam tu dalszą część archiwalnego rozporządzenia, proszę mi jednak wierzyć, że w jego treści nic się w ciągu 17,5 roku nie zmieniło (poza numerem Dziennika Ustaw przywołanego przy Prawie budowlanym w ust. 3). Nie nastąpiły także żadne zmiany w treści rozdziału 3 rozporządzenia, dotyczącego specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych.
Czytaj też:
Wzory ogłoszeń zamówień publicznych, elektronizacja zamówień. Przepisy
Interoperacyjność. BIM w prawie zamówień publicznych
Prawo zamówień publicznych: COVID-19 a zmiana umowy
Skoro przez tyle czasu nie było potrzeby zmian, to może warto przyjąć, że przepis sprawdził się w praktyce i nie powinno się wprowadzać w nim istotnych modyfikacji? Można byłoby przyjąć taki tok rozumowania, jednak z pewnym „ale”. Otóż od 19 września 2020 r. dość znacznie zmieniło się Prawo budowlane. Dotychczasowy projekt budowlany, niezbędny do załączenia do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz do niektórych (obecnie już 6) zgłoszeń, składający się podstawowo z dwóch części – projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, został podzielony na trzy części. Dwie pierwsze zachowały dotychczasowe nazwy (choć nie zawartość), pojawiła się natomiast część trzecia – projekt techniczny. Zawartość merytoryczną wszystkich części nowego projektu podaje rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r., już raz zresztą znacznie znowelizowane w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 czerwca 2021 r. w związku z postępującą elektronizacją postępowań administracyjnych dotyczących procesu budowlanego. I niemal natychmiast pojawił się problem związany z tym, że projekt techniczny nie będzie składany do organu administracji architektoniczno-budowlanej wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, bowiem znowelizowane Prawo budowlane przewiduje jedynie obowiązek jego opracowania przed rozpoczęciem samej realizacji robót (a i tak praktyka zweryfikuje skuteczność tego obowiązku). A jeśli nawet działający w myśl przepisów inwestor tego obowiązku dotrzyma, to i tak moment ten, siłą rzeczy, nastąpi już po zakończeniu procedury zamówieniowej związanej z wyborem wykonawcy robót. Zastanówmy się, jaka jest wzajemna relacja pomiędzy obecnym projektem wykonawczym wymienionym w zamówieniowym rozporządzeniu o dokumentacji projektowej a nowym projektem technicznym? Na etapie konsultacji publicznych przed uchwaleniem zmian Prawa budowlanego Polska Izba Inżynierów Budownictwa kilkakrotnie postulowała, aby były to tożsame opracowania, a projekt techniczny nazwać wprost projektem wykonawczym. Stanowisko resortu (zamieszczone w „Inżynierze Budownictwa” nr 4/2020) było jednak nieugięte – są to odrębne opracowania, różniące się zakresem i celami, jakie przed nimi stoją. I jak się wydaje, jest w nim spora doza słuszności, ale na osi czasu przestaje się to układać w logiczną kolejność.
Najpierw bowiem mają powstać dwie pierwsze części nowego projektu budowlanego: zagospodarowania działki lub terenu oraz architektoniczno-budowlany (natomiast projektu technicznego nie należy zamawiać, gdyż w przypadku braku uzyskania pozwolenia na budowę będzie się to ocierać wręcz o naruszenie dyscypliny finansów publicznych). Potem trzeba się postarać o pozwolenie na budowę, następnie odbywa się postępowanie zamówieniowe na wybór wykonawcy (m.in. obowiązek przygotowania projektu wykonawczego i przedmiaru robót), podpisywana jest umowa z wykonawcą i dopiero przed rozpoczęciem robót sporządza się projekt techniczny, czyli opracowanie, które nie może już siłą rzeczy różnić się w szczegółach rozwiązań technicznych od projektu wykonawczego.
Dla znacznej części inwestorów publicznych będzie to trudne do zrozumienia i akceptacji – z trzech stadiów projektowania zrobiły się cztery.
W dalszej części artykułu:
Co zawiera nowa, uchwalona 11 września 2019 r. ustawa PZP, która stała się faktem 1 stycznia 2021 r.?
Jakie zmiany warto wprowadzić w przepisach o zamówieniach publicznych?
Na czym polega kolizja zapisów ustawy PZP z Prawem budowlanym?
 |
mgr inż. Jerzy Dylewski rzeczoznawca budowlany |
Polecamy:
Czy inwestor może być kierownikiem budowy lub inspektorem nadzoru?
Najczęstsze błędy kierowników budów
Kierownik budowy – też człowiek
Powołanie kierownika budowy po nowelizacji Prawa budowlanego
