Rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w procesie budowlanym

Zgodnie z polskim Prawem bu­dowlanym [1] (dalej: Pb) uczest­nikami procesu budowlanego są inwestor, inspektor nadzoru inwestor­skiego, projektant oraz kierownik budo­wy lub robót. To głównie w stosunku do nich ustawodawca formułuje wymaga­nia prawne związane z prowadzeniem tego procesu w sposób zgodny z prze­pisami oraz zasadami wiedzy technicz­nej, aby zapewnić na poszczególnych jego etapach (projektowania, budowy, użytkowania obiektów) spełnienie wy­magań podstawowych wymienionych w art. 5 [1]. W razie naruszenia wy­magań ustawowych ponoszą oni od­powiedzialność karną, o której mowa w rozdziale 9 [1], czy też podlegają – z wyjątkiem inwestora – odpowie­dzialności zawodowej w budownictwie, o której mowa w rozdziale 10 tej usta­wy, jako osoby wykonujące tzw. samo­dzielne funkcje techniczne w budownic­twie. Niewątpliwie proces budowlany często jest złożonym i skomplikowa­nym zagadnieniem. W wielu przypad­kach wymaga udziału w nim podmiotów i osób niewymienionych wyżej, które nie wykonują samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, posia­dają jednak wysoce specjalistyczną wiedzę w określonej dziedzinie. Trud­no sobie wyobrazić proces budowlany wielu obiektów bez udziału w nim np. geotechników, specjalistów w zakre­sie: sanitarnohigienicznym, ochrony przeciwpożarowej, ochrony przed ha­łasem i drganiami. Z punktu widzenia Pb poszczególni rzeczoznawcy nie są uczestnikami procesu budowlanego, jednakże w wielu przypadkach w spo­sób zasadniczy wpływają na rozwią­zania projektowe i realizacyjne kon­kretnego obiektu. W tym kontekście postulowane od wielu lat przez śro­dowisko budowlanych doprecyzowanie prawne zasad wykonywania przez nich funkcji w procesie budowlanym, z wy­raźnym określeniem zakresu odpowie­dzialności za podejmowane decyzje, tak jak ma to miejsce w stosunku do osób wykonujących samodzielne funk­cje techniczne w budownictwie – jest jak najbardziej zrozumiałe.

Umocowanie prawne rzeczo­znawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych

Zgodnie z przepisami ustawy o ochro­nie przeciwpożarowej [2] obowiązek zabezpieczenia budynku, obiektu lub terenu przed zagrożeniem pożaro­wymponoszą właściciele, zarządcy lub użytkownicy tych obiektów. Po­nadto zgodnie z wymaganiami tej ustawy właściwe urzędy, instytucje, organizacje, przedsiębiorcy lub osoby fizyczne są obowiązane uwzględniać wymagania w zakresie ochrony prze­ciwpożarowej przy zagospodarowaniu i uzbrajaniu terenu. W przypadku do­kumentacji projektowej ustawodawca wymaga [2], aby jej autorzy – czytaj projektanci – zapewnili zgodność pro­jektu z wymaganiami ochrony przeciw­pożarowej. Równocześnie na podsta­wie zawartej w ustawie [2] delegacji, zgodnie z rozporządzeniem [3], uzgod­nienia wymagają projekty budowlane obiektów, w stosunku do których Pań­stwowa Straż Pożarna (PSP) – zgod­nie z przepisami Pb – ma prawo zająć stanowisko przed przystąpieniem do użytkowania obiektu [4]. Uzgodnienie takie wymagane jest również, zgodnie z § 4 ust. 2 [3], w przypadku rozbu­dowy lub przebudowy obiektu budow­lanego, gdy ze względu na charakter lub rozmiar robót niezbędne jest spo­rządzenie projektu budowlanego. Sto­sownie do zapisów w [3] uzgodnienia dokonują rzeczoznawcy do spraw za­bezpieczeń przeciwpożarowych, któ­rzy powoływani są zgodnie z ustawą [4] przez Komendanta Głównego PSP Do jego zadań należy również ich od­woływanie oraz nadzór nad ich dzia­łalnością. Do końca nie jest jasny za­kres tego nadzoru, ponieważ zgodnie z § 13 ust. 1 [3] Komendant Główny sprawuje go przy pomocy komendan­tów wojewódzkich, jednakże (§ 13 ust. 2 [3]) komendant wojewódzki sprawuje ten nadzór jedynie w zakresie uzgadniania przez nich projektów bu­dowlanych oraz obowiązku przesłania do niego zawiadomienia o dokonanym uzgodnieniu, nie ma jednak uprawnień do karania rzeczoznawców w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościa­mi w ich działalności w nadzorowanym zakresie, gdyż uprawnienie takie (§ 14 ust. 1 [3) przysługuje Komendantowi Głównemu PSP Nie jest zatem okre­ślone, kto oraz na jakich zasadach nadzoruje działalność rzeczoznawców w pozostałym zakresie.

Wracając do analizy przepisów praw­nych stanowiących podstawę wy­konywania funkcji rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, należy w pierwszej kolejności wskazać na ustawowe umocowanie w ustawie [4] i ustawie [2] oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej [3]. Podstawy prawne odnajdujemy rów­nież w rozporządzeniu w sprawie wa­runków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowa­nie [5], w którym ustawodawca dopu­ścił zastosowanie rozwiązań innych, niż zawarto w przepisach tego rozporzą­dzenia, w określonych w rozporządze­niu przypadkach, na podstawie opraco­wanej przez rzeczoznawcę ekspertyzy technicznej uzgodnionej z komendan­tem wojewódzkim PSP Ustawodawca się nie zdecydował, tak jak ma to miej­sce w stosunku do np. rzeczoznawców do spraw bhp [6] i rzeczoznawców ds. sanitarnohigienicznych [7], na wydanie odrębnego rozporządzenia regulujące­go w sposób kompleksowy działalność rzeczoznawców ds. zabezpieczeń prze­ciwpożarowych. Zdaniem autora pozo­stawiono wiele spraw nieuregulowa­nych prawnie, jak chociażby związanych z koniecznością wyłączeń konkretnych rzeczoznawców od opiniowania projek­tów, które mogą podlegać następnie ich kontroli w roli funkcjonariusza PSP, wyłączeń projektów, których są auto­rami – w przypadku posiadania przez nich uprawnień budowlanych – lub też chociażby kwestie związane z określe­niem funkcji, jaką wykonują oni w trak­cie budowy obiektu.

Pozycja rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożaro­wych w procesie budowlanym – dostrzeżone problemy

Analiza przepisów prawnych prowa­dzi do wniosku, że za prawnie usank­cjonowane działanie rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych należy uznać jedynie opiniowanie przez nich projektów budowlanych oraz sporządzanie ekspertyz tech­nicznych dotyczących spraw prze­ciwpożarowych w sytuacjach, o któ­rych mowa w § 2 rozporządzenia [5]. W pozostałym zakresie działalność ich wynika bardziej ze zdrowego roz­sądku niż przepisów, co w wielu przy­padkach może stanowić podstawę do kwestionowania wykonywanych przez nich czynności, jak również prowadzić do sporów związanych z brakiem odpowiedzialności za podej­mowane przez nich decyzje. A zatem próbując umiejscowić rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożaro­wych w procesie budowlanym, na­leży przede wszystkim określić jego rolę na etapie projektowania obiek­tu. Rzeczoznawca występuje tu jako ekspert posiadający specjalistycz­ną wiedzę z dziedziny pożarnictwa, niekoniecznie natomiast z dziedziny budownictwa, z którym projektant obiektu ma obowiązek uzgodnić wy­konywany projekt budowlany. Obo­wiązek ten wynika z przepisów [1], a skonkretyzowany został przepisami rozporządzenia w sprawie uzgadnia­nia projektu budowlanego pod wzglę­dem ochrony przeciwpożarowej. Od­powiedzialność za sam projekt oraz to, co zastało uzgodnione przez rzeczoznawcę, spoczywa – zgodnie z przepisami [1] – na projektancie obiektu. Nie jest przy tym określo­ne, jak ma to miejsce w przypadku uzgodnień dokonywanych przez rze­czoznawców ds. bhp czy sanitar­nohigienicznych, jakie możliwości ma projektant, który nie zgadza się z opinią wydaną przez rzeczoznaw­cę ds. zabezpieczeń przeciwpożaro­wych. Tym samym przy braku regu­lacji w tym zakresie projektant jest zmuszony do podporządkowania się zaproponowanym przez rzeczoznaw­cę rozwiązaniom bądź też, czego z oczywistych względów projektan­ci starają się unikać, wejścia z nim w spór, opierając się na ogólnych przepisach dotyczących nadzoru nad działalnością rzeczoznawców zawar­tych w ustawie o PSP oraz rozpo­rządzeniu w sprawie uzgadniania projektu budowlanego [3]. Na uwagę zasługuje przy tym fakt, że ustawo­dawca, w odróżnieniu od przepisów dla dwóch pozostałych rzeczoznaw­ców, zawęził zakres uzgadniania projektów przez rzeczoznawców ds. przeciwpożarowych jedynie do projektów budowlanych, na co wska­zuje literalna wykładnia przepisów rozporządzenia [3]. Warto przypo­mnieć, że zgodnie z przepisami Pb [1] oraz rozporządzenia [8] przez pojęcie projekt budowlany należy rozumieć projekt, który podlega za­twierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, składający się z projek­tu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowla­nego. Tym samym powstaje pytanie o podstawę prawną, na mocy której dokonują oni uzgodnień innych projektów, jak na przykład projektów wyko­nawczych, co w praktyce często ma miejsce i co zdaniem autora tego tekstu jest jak najbardziej pożądane z punktu widzenia bezpieczeństwa i racjonalności podejmowanych przez inwestora działań. Problemem za­tem nie jest praktyka w tym zakre­sie, ale dostosowanie prawa do tej praktyki w sposób niepozostawiający wątpliwości co do podstaw prawnych podejmowanych działań, oparty na wyraźnie zdefiniowanej odpowiedzial­ności w tym zakresie. Podobnie jest w odniesieniu do pełnionych przez rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych funkcji w trak­cie trwania budowy, a związanych de facto z nadzorowaniem przez nich prac budowlanych w zakresie wyko­nywanych zabezpieczeń przeciwpo­żarowych w realizowanym obiekcie. Również i w tym zakresie próżno szu­kać w przepisach prawa konkretnych uregulowań. W tym stanie prawnym rzeczoznawca wykonuje zatem jedy­nie czynności doradcze, stanowiąc specjalistyczne wsparcie dla projek­tanta pełniącego nadzór autorski na budowie czy też kierownika budowy lub inspektora nadzoru inwestorskie­go, podczas gdy w rzeczywistości wykonuje czynności w niczym nie- odbiegające od czynności np. inspek­tora nadzoru w danej specjalności. Bezpośrednia odpowiedzialność za podejmowane przez niego decyzje spada jednak na barki uczestników procesu budowlanego, którzy w przy­padku błędu rzeczoznawcy mogą zgła­szać w stosunku do niego roszczenia dopiero na drodze cywilnej. Istniejące uregulowania bezwzględnie wyma­gają doprecyzowania.

Podsumowanie i wnioski

Bezpieczeństwo pożarowe jest jednym z podstawowych wymagań stawianych obiektom budowlanym. W Prawie bu­dowlanym bezpieczeństwo pożarowe wymieniane jest na drugim miejscu wśród wymagań stawianych obiektom budowlanym, zaraz po bezpieczeństwie konstrukcji. Wśród wielu projektantów wiedza związana z tym zagadnieniem jest bardzo ograniczona. W programach nauczania w technikach bu­dowlanych czy też na wydziałach bu­downictwa wyższych uczelni próżno szukać przedmiotów dotyczących zagadnień przeciwpożarowych. Jeżeli zagadnienia te w ogóle są w nich po­ruszane, to w szczątkowym zakresie, w ramach innych przedmiotów. Z dru­giej strony przy obserwowanych ten­dencjach do jak najszerszego otwarcia zawodów budowlanych naiwne byłoby oczekiwanie, by projektant posiadał wysoko specjalistyczną wiedzę z każ­dej dziedziny.

Z tego punktu widzenia funkcjonują­ce przepisy w zakresie konieczności uzgadniania projektów budowlanych wydają się racjonalne. Problemem za­tem nie jest określona w przepisach Pb metodyka w tym zakresie, lecz brak precyzyjnych uregulowań praw­nych dotyczących sprawowanej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń ppoż. funkcji w procesie budowlanym, jego praw i obowiązków, a także związanej z tym odpowiedzialności za uzgadniane na etapie projektu, a następnie nad­zorowane przez niego rozwiązania. Oczywiście w tym aspekcie pojawia się problem merytorycznej wiedzy budow­lanej rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń ppoż., bez której zdaniem autora nie jest możliwe w pełni profesjonalne, świadczone na odpowiednio wysokim poziomie merytorycznym, wykonywa­nie funkcji rzeczoznawcy ds. zabez­pieczeń przeciwpożarowych, a precy­zyjniej rzecz ujmując – rzeczoznawcy do spraw bezpieczeństwa pożarowego obiektów budowlanych. W tym kontekście należy wyraźnie stwierdzić, że funkcjonujące do tej pory regula­cje prawne dotyczące rzeczoznaw­ców ds. zabezpieczeń ppoż. uznać należy za niewystarczające. O po­trzebie zmian w tym zakresie świad­czyć może również liczba corocznie wnoszonych przez Państwową Straż Pożarną sprzeciwów i uwag do odda­wanych do użytkowania nowo wybudo­wanych obiektów budowlanych, która wg danych Komendy Głównej PSP [9] przekracza 20% wszystkich dokony­wanych odbiorów. Dla uzmysłowienia skali problemu przypomnieć należy, że zgodnie z Pb wniesienie sprzeciwu przez PSP do zamiaru przystąpienia do użytkowania oznacza dla nadzo­ru budowlanego konieczność odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu, a co za tym idzie w większości przypadków wymierne straty dla inwe­stora. Przytoczone argumenty prze­mawiają za koniecznością szukania sposobu podniesienia jakości budowa­nych obiektów w zakresie bezpieczeń­stwa pożarowego, w czym znaczącą rolę powinien odgrywać rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Aby tak się jednak stało, jego rola w procesie budowlanym musi zostać wyraźnie zdefiniowana przez ustawo­dawcę stosownym rozporządzeniem, jak ma to miejsce w stosunku do innych rzeczoznawców. Bez wątpienia nie może on być osobą stojącą obok projektanta czy też inspektora nadzoru inwestorskiego nawet bez prawa wpisu do dziennika budowy. Powinien zostać zrównany w prawach i odpo­wiedzialności z pozostałymi uczestni­kami procesu budowlanego, wykonują­cymi samodzielne funkcje techniczne w budownictwie.

Jan Spychała

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego