Rola kierownika budowy na gruncie ustawy – Prawo budowlane

Zgodnie z art. 22 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane [1] do podstawowych obowiązków kierownika budowy należy:

• protokolarne przejęcie od inwestora i odpowiednie zabezpieczenie terenu budowy wraz ze znajdującymi się na nim obiektami budowlanymi, urządzeniami technicznymi i stałymi punktami osnowy geodezyjnej oraz podlegającymi ochronie elementami środowiska przyrodniczego i kulturowego;
• prowadzenie dokumentacji budowy;
• zapewnienie geodezyjnego wytyczenia obiektu oraz zorganizowanie budowy i kierowanie budową obiektu budowlanego w sposób zgodny z projektem lub pozwoleniem na budowę, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy;
• koordynowanie realizacji zadań zapobiegających zagrożeniom bezpieczeństwa i ochrony zdrowia:

– przy opracowywaniu technicznych lub organizacyjnych założeń planowanych robót budowlanych lub ich poszczególnych etapów, które mają być prowadzone jednocześnie lub kolejno;

– przy planowaniu czasu wymaganego do zakończenia robót budowlanych lub ich poszczególnych etapów;

• koordynowanie działań zapewniających przestrzeganie podczas wykonywania robót budowlanych zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia zawartych w przepisach, o których mowa w 21a ust. 3 ustawy – Prawo budowlane [1], oraz w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia;
• wprowadzanie niezbędnych zmian w informacji, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy – Prawo budowlane [1], oraz w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wynikających z postępu wykonywanych robót budowlanych¹;
• podejmowanie niezbędnych działań uniemożliwiających wstęp na budowę osobom nieupoważnionym;
• zapewnienie przy wykonywaniu robót budowlanych stosowania wyrobów, zgodnie z art. 10;
• wstrzymanie robót budowlanych w przypadku stwierdzenia możliwości powstania zagrożenia oraz bezzwłoczne zawiadomienie o tym właściwego organu;
• zawiadomienie inwestora o wpisie do dziennika budowy dotyczącym wstrzymania robót budowlanych z powodu wykonywania ich niezgodnie z projektem;
• realizacja zaleceń wpisanych do dziennika budowy;
• zgłaszanie inwestorowi do sprawdzenia lub odbioru wykonanych robót ulegających zakryciu bądź zanikających oraz zapewnienie dokonania wymaganych przepisami lub ustalonych w umowie prób i sprawdzeń instalacji, urządzeń technicznych i przewodów kominowych przed zgłoszeniem obiektu budowlanego do odbioru;
• przygotowanie dokumentacji powykonawczej obiektu budowlanego;
• zgłoszenie obiektu budowlanego do odbioru odpowiednim wpisem do dziennika budowy oraz uczestniczenie w czynnościach odbioru i zapewnienie usunięcia stwierdzonych wad, a także przekazanie inwestorowi oświadczenia, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane [1].

W świetle przytoczonego obszernego ustawowego wyliczenia nie sposób nie stwierdzić, że obowiązki kierownika budowy są tak liczne i różnorodne, że pełnienie funkcji kierownika budowy jest niezwykle wymagające. Obowiązki obejmują zarówno aspekty organizacyjne, jak i techniczne, ze szczególnym uwzględnieniem odpowiedzialności za bezpieczeństwo na budowie i zgodność prac z przepisami. To wyjątkowo złożona rola, wymagająca dużej wiedzy technicznej (i oczywiście prawnej) oraz umiejętności managerskich czy organizacyjnych. Jej nadrzędnym celem jest zapewnienie sprawnego przebiegu budowy oraz spełnienie wszystkich wymogów prawnych i jakościowych. Odpowiedzialność za bezpieczeństwo na budowie i nadzór nad całością prac dodatkowo podkreślają znaczenie tej funkcji w procesie inwestycyjnym.

>> Odpowiedzialność kierownika budowy

>> Obowiązki i uprawnienia kierownika budowy

>> Kiedy inżynier budownictwa zmienia branżę?

Fot. @ Michael Cunningham/peopleimages.com – stock.adobe.com

Uprawnienia kierownika budowy

Z kolei kwestię uprawnień kierownika budowy określa art. 23 ustawy – Prawo budowlane [1]. Zgodnie z tym przepisem kierownik budowy ma prawo:

• występowania do inwestora o zmiany w rozwiązaniach projektowych, jeżeli są one uzasadnione koniecznością zwiększenia bezpieczeństwa realizacji robót budowlanych lub usprawnienia procesu budowy;
• ustosunkowania się w dzienniku budowy do zaleceń w nim zawartych.

Rola kierownika budowy w orzecznictwie sądów administracyjnych i cywilnych

Jednym z częściej komentowanych rozstrzygnięć zapadłych na kanwie aspektów administracyjnych obowiązków kierownika budowy jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r. [2]. Sąd wskazał w nim, że „kierownik budowy jest tylko jeden i przez cały okres, w jakim pełni swoją funkcję, ponosi odpowiedzialność za przejęty teren budowy i wszystkie zdarzenia, które mają tam miejsce [podkr. aut.]. Projektantów może być kilku, inspektorów nadzoru inwestorskiego z założenia jest wielu, natomiast kierownik budowy jest jeden. Oczywiście na budowie może występować wielu kierowników robót budowlanych, jednak ich funkcje są służebne w stosunku do kierownika budowy i ich udział w procesie budowlanym w żaden sposób nie ogranicza ilości obowiązków spoczywających na kierowniku budowy”.

Jak podkreślił sąd w dalszej części uzasadnienia, „kierownik budowy przede wszystkim winien należycie wykonywać swoje obowiązki i w przypadku jakichkolwiek problemów z inwestorem, który nie wypełnia swoich obowiązków, lub z wykonawcą, który również lekceważy swoje obowiązki wobec pracowników, powinien zrezygnować z kierowania taką budową. Wszelkie nieprawidłowości stwierdzone w zakresie wykonywania funkcji kierownika budowy mogą bowiem stanowić podstawę ukarania go z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Nadto kierownik budowy w każdej chwili może zrezygnować z pełnienia swojej funkcji. Jednak w takim przypadku ma obowiązek dokonania odpowiedniego wpisu w dzienniku budowy i poinformowania, najlepiej na piśmie, inwestora i organ nadzoru budowlanego o swojej rezygnacji. Jest to niezwykle istotne ze względu na możliwość uniknięcia odpowiedzialności za zdarzenia, które będą miały miejsce na budowie po tej dacie. Kierownik może skorzystać z takiej możliwości, gdy inwestor przerywa na dłuższy czas budowę. Bardzo dużym ryzykiem w takim przypadku jest zachowanie przez kierownika budowy odpowiedzialności za teren budowy i obiekty znajdujące się na nim, zwłaszcza wtedy, gdy teren ten nie będzie strzeżony (tak: Robert Dziwiński, Paweł Ziemski, komentarz do art. 22 ustawy – Prawo budowlane, Lex)”.

>>> Rezygnacja z funkcji kierownika budowy wbrew woli inwestora

>>> Kierownik robót branżowych na budowie domu jednorodzinnego

Z kolei w innym rozstrzygnięciu, zapadłym na skutek apelacji w sprawie o zapłatę, Sąd Apelacyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. [3] podkreślił, że „to kierownik budowy powinien dbać o wykonywanie prac budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem. Dysponuje on zarówno wiedzą specjalistyczną, konieczną do oceny propozycji inwestora, jak i instrumentami prawnymi mogącymi powstrzymać bezprawne działania inwestora. Jeśli inwestor proponuje rozwiązania wykraczające poza projekt, kierownik budowy winien się temu sprzeciwić i w ostateczności wstrzymać budowę”.

Interesujący wzorzec staranności zawodowej osób pełniących funkcję kierownika budowy oraz moment początkowy odpowiedzialności za przebieg budowy wskazał Sąd Apelacyjny w Szczecinie w rozstrzygnięciu w sprawie o zapłatę z dnia 18 marca 2020 r. [4]. Przede wszystkim zdaniem sądu punktem wyjścia dla oceny zaistnienia przesłanek do miarkowania odszkodowania na podstawie art. 362 ustawy – Kodeks cywilny [5] (dalej: k.c.) jest ustalenie, czy zachowanie się poszkodowanego (osoby lub osób, którymi posługiwał się przy wykonaniu umowy z pozwanym) stanowiło współprzyczynę szkody. Oceny tej należy dokonywać przez pryzmat normy wynikającej z art. 354 § 2 k.c., która nakazuje wierzycielowi współdziałać z dłużnikiem przy wykonywaniu umowy według wzorca odwołującego się do treści i celu społeczno-gospodarczego zobowiązania, a także zasad współżycia społecznego i ustalonych zwyczajów. Odnosząc się do konkretnych przepisów ustawy – Prawo budowlane [1] wprowadzających szczególne wymagania dla kwalifikacji i doświadczenia zawodowego osób pełniących funkcje kierownika budowy, znajdujące wyraz w „obowiązku legitymowania się formalnym (urzędowym) potwierdzeniem tych kwalifikacji i uzyskania publicznoprawnego uprawnienia do wykonywania takiej działalności zawodowej”, konstruować należy „wzorzec staranności zawodowej wymagany na podstawie art. 355 § 2 k.c. przez pozwanego jako stronę umowy, na podstawie której miał świadczyć usługi w ramach swojej działalności zawodowej. Powinności kierownika budowy i sposób ich wykonywania muszą być oceniane ponadto przez pryzmat celów sformalizowania działalności budowlanej. Należy więc mieć na względzie to, że celem regulacji jest minimalizacja ryzyka wypadku (katastrofy budowlanej), jakie wiąże się zarówno z samym prowadzeniem prac budowlanych (z uwagi na ich istotę i złożoność), jak i (następnie) eksploatacją wadliwe wzniesionych obiektów budowlanych. Stąd także wyprowadzać należy wymóg zachowania szczególnej zawodowej (profesjonalnej) staranności przy pełnieniu samodzielnej funkcji budowlanej. „Zachowanie wymaganego poziomu staranności musi być zatem oceniane przez pryzmat szczególnych kwalifikacji zawodowych formalnie potwierdzonych przez decyzję nadającą uprawnienia budowlane w rozumieniu ustawy [podkr. aut.]”.

Zdaniem Sądu Apelacyjnego w Szczecinie podstawowe powinności kierownika dotyczą zadań organizujących przebieg budowy: „nie jest więc kierownik nadzorującym budowę (jak inspektor nadzoru), lecz osobą decydującą w bieżących kwestiach związanych z pracami budowlanymi. Obowiązkiem jego jest niewątpliwie współdziałać z inwestorem. Oznacza to jednak współdziałanie aktywne – w tym także uzgadnianie decyzji i dbałość o to, by zmiany inwestorskie wykonywane były zgodnie z prawem budowlanym (a więc jeśli zmiany te wymagałyby zmian w projekcie lub zmian w pozwoleniu na budowę – informowanie inwestora o tym i piecza nad tym, by prace te miały właściwą podstawę formalną”. Już fakt złożenia oświadczenia o objęciu funkcji rodzi odpowiedzialność kierownika budowy za jej przebieg. Protokolarne przejęcie placu budowy zaś stanowi czynność, która ma utrwalać (udokumentować) stan tego placu w chwili objęcia funkcji. W ocenie sądu „nie można więc wywodzić, że dopiero protokół przejęcia placu aktualizuje obowiązki kierownika, o których mowa w art. 22 Prawa budowlanego”. Oczywiście nie może ujść uwadze, że także „inwestor ma obowiązek współpracy z kierownikiem budowy przy realizacji obiektu. W szczególności nie powinien z pominięciem kierownika organizować budowy, wydając polecenia faktycznym wykonawcom robót [podkr. aut.]”.

Podsumowanie

Za uchybienie obowiązkom zawodowym wynikającym z przepisów ustawy – Prawo budowlane [1] kierownik budowy ponosi nie tylko odpowiedzialność zawodową (art. 95 pkt 4 [1]), lecz także dyscyplinarną, jako członek samorządu zawodowego inżynierów budownictwa (art. 45 Ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa [6]). Dodatkowo, zwłaszcza w świetle powyższych orzeczeń sądów zapadłych na gruncie spraw cywilnych, jeżeli jego wadliwe działanie narazi inwestora na szkodę, będzie on za tę szkodę odpowiedzialny na podstawie przepisów k.c. W szczególnie nagannych przypadkach, stanowiących czyny zabronione, niewykluczona jest także jego odpowiedzialność na podstawie ustawy – Kodeks karny [7].

¹Kwestie związane ze sporządzeniem planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na budowie lub zapewnieniem jego sporządzenia reguluje art. 21a ustawy – Prawo budowlane [1]. Także w tym przypadku kierownik budowy ma obowiązek w oparciu o informację, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, sporządzić lub zapewnić sporządzenie, przed rozpoczęciem budowy, planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, uwzględniając specyfikę obiektu budowlanego i warunki prowadzenia robót budowlanych, w tym planowane jednoczesne prowadzenie robót budowlanych i produkcji przemysłowej.

Joanna Maj
radca prawny, SWK Legal Sebzda-Załuska, Wójcik, Kamińska Radcowie Prawni

Literatura
1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.).
2. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3299/15.
3. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I ACa 521/13.
4. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt I ACa 652/19.
5. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.).
6. Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 551).
7. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 17 ze zm.).