Prawne aspekty projektowania zjazdów z dróg publicznych

Nowelizacją ustawy Prawo budowlane, jaka nastąpiła z dniem 19 września 2020 roku¹, dokonano zmian redakcyjnych w katalogu zwolnień z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W nowym brzmieniu przepisu art. 29 Prawa budowlanego, w ust. 1 wskazano przypadki budowy, która nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, a w przepisie ust. 2, wskazano przypadki budowy, która nie wymaga ani decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia. W ten sposób katalog zwolnień wymienionych w ustawie stał się bardziej czytelny.

W wielu przypadkach nowelizacja utrzymała dotychczasowe przykłady konkretnych obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, umieszczając je jedynie w nowych przepisach. I tak w art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego, jako niewymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, ale wymagająca dokonania zgłoszenia, została wymieniona budowa zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich oraz zatok parkingowych na tych drogach, natomiast w art. 29 ust. 2 pkt 11 tej ustawy, jako całkowicie zwolnioną z procedury, wymieniono budowę zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach.

Fot. ^© Branko – stock.adobe.com

Zjazd jest co do zasady pojęciem występującym na gruncie ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r.,poz. 470) i zgodnie z treścią art. 4 pkt 8 tej ustawy stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem działka, która ma dostęp do drogi w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. bezpośredni albo za pośrednictwem drogi wewnętrznej lub odpowiedniej służebności drogowej, aby można było legalnie z tego dostępu korzystać, musi mieć zjazd. Zjazd taki będzie można jednak legalnie urządzić wyłącznie, jeżeli właściwy zarządca drogi wyda w tym zakresie decyzję administracyjną o lokalizacji zjazdu, na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie połączenie nieruchomości z drogą wewnętrzną (niezaliczoną do kategorii dróg publicznych) nie jest zjazdem, w kontekście ww. przepisów.

Niezależnie od powyższego, sam zjazd, podobnie jak droga, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego. Jako obiekt budowlany, zjazd może powstać wyłącznie w wyniku prowadzenia robót budowlanych. Na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane, budowa zjazdów z dróg gminnych wymagała kolejno: pozwolenia na budowę (do dnia 28.06.2015 r.), zgłoszenia (do dnia 31.12.2016 r.) i obecnie nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Niemniej jednak Prawo budowlane wymaga, aby taki zjazd miał odpowiednie parametry, które otrzymuje w wyniku prowadzenia robót budowlanych, a konkretnie w wyniku budowy zjazdu.

Sama faktyczna możliwość zjeżdżania z drogi w jakimś miejscu nie powoduje powstania zjazdu jako obiektu budowlanego. Tak samo przejeżdżanie przez nieruchomość nie powoduje, że powstaje droga  jako obiekt budowlany. W tym zakresie wypowiedział się GUNB (https://www.gunb.gov.pl/sites/default/files/pliki/samples/w15ab_0.pdf?797): „Inny charakter ma jednak droga leśna, która powstała jedynie w wyniku poruszania się ludzi lub pojazdów po gruncie.

Nie należy jej kwalifikować jako obiekt budowlany i tym samym nie podlega przepisom Prawa budowlanego. Natomiast wykonanie – przy użyciu wyrobów budowlanych – nowej nawierzchni tej drogi o większej twardości, mającej charakter niepodzielny i trwały (np. wylanie warstwy kamienno-żużlowej związanej betonem lub ułożenie kostki brukowej) należy traktować jako budowę nowego obiektu budowlanego (drogi – w rozumieniu Prawa budowlanego) wymagającą pozwolenia na budowę”.

Zgodnie z powyższą logiką zaprezentowaną przez GUNB w odniesieniu do drogi, w przypadku zjazdu sama możliwość wykonywania manewru zjeżdżania pojazdami na działkę zlokalizowaną przy drodze, nie doprowadzi do powstania (nawet jako samowola budowlana) zjazdu rozumianego jako obiekt budowlany.

Pojęcie „zjazdu z drogi publicznej” należy odróżnić od szerszego pojęcia „dostęp do drogi publicznej”, którym zgodnie z przepisem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Aby zrealizować dostęp do drogi publicznej, trzeba wybudować zjazd.

W orzecznictwie wskazuje się, że: „Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115, z późn. zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela, lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem. W przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Z powyższego wynika, że należy odróżnić zjazd o charakterze faktycznym (istniejący bez uzyskania zezwolenia na jego lokalizację i budowę) od zjazdu o charakterze prawnym, tj. gdy właściciel działki uzyskał zgodę właściwego zarządcy drogi na jego lokalizację, a następnie zgodę na jego budowę. Obowiązek uzyskania zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a następnie na jego budowę wynika z art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (wyrok NSA z dnia 28.03.2017 r., sygn. akt: II OSK 1959/15)”.

Jeżeli chodzi o decyzję o lokalizacji zjazdu, to należy podkreślić, że nie zastępuje ona w żaden sposób pozwolenia na budowę czy zgłoszenia budowy zjazdu, gdyż jest to decyzja wydawana w oparciu o przepisy mające inny charakter niż Prawo budowlane. Kwestię tę scharakteryzowano w orzecznictwie wskazując, że decyzja o lokalizacji zjazdu ma w istocie charakter decyzji lokalizacyjnej – a więc taki sam jak decyzja o warunkach zabudowy. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi zatem lex specialis wobec przepisów o warunkach zabudowy (tak: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10.06.2015 r. w sprawie II SA/Kr 211/15). Stanowiło to uzasadnienie dla ustawowego zwolnienia budowy zjazdu z wymogu uzyskania decyzji na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższego wynika, że kwestie związane ze spełnieniem wymogów warunków technicznych, jakie ma spełniać projektowany zjazd nie podlegają sprawdzeniu w decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że dla zjazdów takie warunki nie zostały normatywnie określone. Aby zjazd z drogi publicznej był obiektem budowlanym, tym dla którego ustawa Prawo budowlane przewiduje zwolnienie z wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, to musi on zostać usytuowany zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124).

Z dniem 13 września 2019 r. weszły w życie zmiany wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1643). Istotną zmianą było przeniesienie regulacji dotyczących zjazdów ze wspólnego z warunkami dot. skrzyżowań przepisu § 55 do nowej regulacji § 76a rozporządzenia.

Nowy przepis § 76a rozporządzenia stanowi, że: „Ze względu na wymagania techniczne i użytkowe zjazdy dzieli się na:

1) publiczne – określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym:

a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej, lub działalności o charakterze publicznym

b) na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej, lub lokalowej, w których prowadzona jest, lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej, lub działalności o charakterze publicznym

c) które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b;

2) indywidualne – określone przez zarządcę drogi jako zjazdy niebędące zjazdami publicznymi”.

Zerwano w ten sposób z dotychczasowym ujęciem zjazdu jako prowadzącego do obiektu o określonej funkcji, a zamiast tego w sposób bliższy treści ustawy o drogach publicznych, podkreślono funkcję połączenia drogi z nieruchomością, w tym niezabudowaną. W tym kontekście zasługuje na zwrócenie uwagi regulacja zawarta w przepisie § 76a pkt 1 lit. c rozporządzenia tj. zjazdy, które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w poprzednich przepisach. W tym przypadku mamy do czynienia ze zjazdem, który łączy drogę publiczną z nieruchomością, która sama pełni funkcję dojazdową, a więc jest drogą wewnętrzną. Powyższe ma znaczenie w kontekście definicji zjazdu zawartej w § 3 pkt 12 rozporządzenia, zgodnie z którym, przez pojęcie zjazdu rozumie się część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze (zjazd nie jest skrzyżowaniem).

Nowe wymogi znalazły się też w przepisach § 78 i § 79 rozporządzenia, w których znajdują się uregulowania dotyczące warunków sytuowania, odpowiednio, zjazdów publicznych i indywidualnych.

Zgodnie z § 78:

„1. Zjazd publiczny sytuuje się zgodnie z warunkami określonymi w § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1.

2. Zjazd publiczny powinien spełniać następujące wymagania:

1) szerokość całkowita, mierzona prostopadle do osi zjazdu, nie mniejsza niż 5,00 m, w tym:

a) szerokość jezdni, bez uwzględnienia wyokrągleń, o których mowa w pkt 2 – nie mniejsza niż 3,50 m i nie większa niż szerokość jezdni na drodze, mierzona prostopadle do osi jezdni w miejscu jej przecięcia z osią zjazdu,

b) szerokość obustronnych poboczy – nie mniejsza niż 0,75 m każde;

2) przecięcie krawędzi jezdni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5,00 m, wyłącznie dla projektowanych relacji skrętnych;

3) pochylenie podłużne zjazdu dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5,0%;

4) nawierzchnia:

a) jezdni – twarda ulepszona,

b) poboczy – co najmniej gruntowa ulepszona;

5) połączenie zjazdu z drogą wykonane zgodnie z § 113 ust. 1, 3-5, 9 i 10”.

Przepis § 79 stanowi, że:

„Zjazd indywidualny powinien spełniać następujące wymagania:

1) szerokość całkowita, mierzona prostopadle do osi zjazdu,

nie mniejsza niż 4,50 m, w tym:

a) szerokość jezdni, bez uwzględnienia wyokrągleń lub skosów, o których mowa w pkt. 2 – nie mniejsza niż 3,00 m i nie większa niż szerokość jezdni na drodze, mierzona prostopadle do osi jezdni w miejscu jej przecięcia z osią zjazdu,

b) szerokość obustronnych poboczy – nie mniejsza niż 0,75 m każde;

2) przecięcie krawędzi jezdni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3,00 m lub ścięte skosem o proporcji n:m, gdzie n = m ≥ 1,50 m, wyłącznie dla projektowanych relacji skrętnych;

3) pochylenie podłużne zjazdu dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5,0%;

4) nawierzchnia:

a) jezdni na terenie zabudowy – twarda ulepszona,

b) jezdni poza terenem zabudowy oraz poboczy – co najmniej gruntowa ulepszona”.

Należy zwrócić uwagę, że z przepisów dotyczących sytuowania zjazdów usunięto wymogi, które „wykraczały” swoim zakresem poza granice pasa drogowego. W szczególności dotyczący zjazdów publicznych wymóg, że na długości nie mniejszej niż 7,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne zjazdu ma być nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku – nie większe niż 12%, zastąpiono wymogiem, że pochylenie podłużne zjazdu ma być dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5,0%. W ten sposób przepis będzie mógł mieć zastosowanie w przypadku, gdy granice pasa drogowego kończą się wcześniej niż na długości 7 m od krawędzi korony drogi, bez konieczności obejmowania projektem zjazdu nieruchomości leżącej poza granicami pasa drogowego.

Powyższe oznacza usunięcie wątpliwości, czy na gruncie Prawa budowlanego zjazd jest częścią pasa drogowego i czy sytuuje się go na działce budowlanej.

Zgodnie ze znowelizowanymi warunkami technicznymi zjazd sytuuje się wyłącznie w granicach pasa drogowego dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

¹ Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471)

radca prawny Jakub Kornecki

Artykuł zamieszczony w Przewodniku Projektanta wyd. 4/2020.

Zamów kolejne wydanie publikacji, zawierającej zagadnienia m.in. dot. formatów OpenBIM, cyfryzacji procesu budowlanego, ogrzewania płaszczyznowego, stropów, a także budownictwa drogowego.