Okresowe kontrole stanu technicznego obiektów budowlanych

Art 62 ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane [1] stwierdza, że obowiązki związane z użytkowaniem obiektu oraz kontrolą jego stanu technicznego obciążają właściciela lub zarządcę obiektu. Niesie to za sobą kilka praktycznych konsekwencji. Po pierwsze, niektóre podmioty zostały wprost wykluczone z realizacji tego obowiązku, nawet jeśli istnieje ich związek z obiektem lub jego stanem. I tak podmiotem zobowiązanym nie może być inwestor. Wykluczono też możliwość obciążenia tymi obowiązkami zewnętrznego sprawcy nieodpowiedniego stanu obiektu. Odpowiedzialność za stan techniczny budynku ma charakter administracyjnoprawny i nie wyłącza jej ewentualne przyczynienie się osoby trzeciej do powstania złego stanu budynku. Okoliczność ta jest za to podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej sprawcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2019 r. [2] oraz NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r. [3]).

Po drugie, w praktyce przyjęło się, że podmioty te nie mogą być jednocześnie zobowiązane, gdyż obydwa wykonują (choć na różnych podstawach prawnych) tożsame uprawnienia właścicielskie względem obiektu. Co do zasady bowiem w tym samym momencie tylko jeden z nich dysponuje obiektem oraz posiada tytuł prawny mogący zapewnić wykonanie obowiązku (tak np.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r. [4], przeciwnie np.: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r. [5]).

Po trzecie, w razie wielości podmiotów potencjalnie zobowiązanych organ nadzoru budowlanego, rozstrzygając sprawę, musi zdecydować, do kogo skierować swoją decyzję i ją ewentualnie egzekwować. O kryteriach wyboru między nimi będzie mowa szerzej później.

Kontrole stanu technicznego obiektów budowlanych – podmioty zobowiązane

Właściciel

Najczęściej obiekt zarządzany jest przez właściciela. Dotyczy to zwłaszcza budynków jednorodzinnych. Z uwagi na charakter tego prawa tak samo jak właściciela należy traktować użytkownika wieczystego. Problemy zaczynają się, gdy uprawnionych jest kilku. Na szczęście praktyka wypracowała już zasady postępowania w takich przypadkach.

Podstawowymi normami są oczywiście przepisy Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny [6] dotyczące współwłasności (np. art. 200 i 203). Na ich gruncie przyjęto, że każdy ze współwłaścicieli jest tak samo odpowiedzialny za przeprowadzenie kontroli okresowych i nie może zasłaniać się zaniechaniem inicjatywy ze strony pozostałych.

Co ważne, ewentualny nakaz przeprowadzenia takiej kontroli obciąża wszystkich współwłaścicieli nieruchomości i dlatego organ powinien go skierować do wszystkich. Nie mają przy tym znaczenia takie kwestie, jak wielkość udziałów we współwłasności, stopień przyczynienia się współwłaścicieli do istniejącego stanu czy też dokonane podziały quoad usum¹ (zob. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2022 r. [7], z dnia 22 grudnia 2010 r. [8], z dnia 10 czerwca 2014 r. [9]). Irrelewantne jest też, czy wykonanie obowiązków leży w interesie innych współwłaścicieli i czy jest zgodne z ich wolą ani jaki będzie sposób podziału kosztów między nimi (tak np.: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 27 lutego 2018 r. [10]).

Praktyka ustaliła również, że w warunkach współwłasności obowiązek utrzymania obiektu budowlanego ma charakter zobowiązania niepodzielnego i solidarnego (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 marca 2022 r. [11]).

Zarządca

Prawo budowlane [1] nie definiuje zarządcy obiektu budowlanego. W tym celu praktyka odwołuje się do innych ustaw, np. art. 43 i nast. Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.o gospodarce nieruchomościami [12] (dotyczące trwałego zarządu) oraz art. 18 i nast. Ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali [13] (dotyczące zarządu nieruchomością wspólną).

Pojęcie to nie ogranicza się jednak do wymienionych przypadków zarządu i powinno być interpretowane szeroko – jako uprawnienie do zarządzania i władania obiektem budowlanym będącym cudzą własnością. Pojęciem zarządcy obiektu budowlanego należy zatem objąć każdą osobę, tj. użytkownika, dzierżawcę, najemcę, władającego tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, z którego wynika obowiązek zarządzania tą nieruchomością (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 lutego 2019 r. [14]). Nie ma też znaczenia, czy ustanowienie tego prawa nastąpiło w drodze umowy czy np. decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądu.

Wspólnoty mieszkaniowe

W przypadku obiektów budowlanych, w których jest odrębna własność lokali, a obowiązki z zakresu utrzymania i użytkowania odnoszą się do całego obiektu lub jego części wspólnych, ich adresatem może być wyłącznie zarządca, czyli spółdzielnia lub wspólnota mieszkaniowa (tak: WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 października 2016 r. [15]). Natomiast w przypadku gdy nieprawidłowości dotyczą konkretnych lokali, wówczas adresatem decyzji powinni być właściciele tych lokali (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2017 r. [16]).

Obowiązki w zakresie kontroli okresowych obciążają co do zasady zarząd wspólnoty jako czynności zwykłego zarządu. Podobnie ma się rzecz z obowiązkiem sporządzenia ekspertyzy technicznej stanu obiektu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2019 r. [17]).

Jeżeli liczba lokali wyodrębnionych jest nie większa niż trzy (tzw. mała wspólnota) i nie określono sposobu zarządu nieruchomością wspólną, to zastosowanie mają przepisy o współwłasności, o których była mowa wyżej. Oznacza to, że ewentualny nakaz powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli i od każdego z nich może być egzekwowany (tak: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r. [18]).

Zarządcy w rozumieniu Prawa budowlanego [1] nie należy mylić z zarządcą ustanowionym w umowie o zarząd nieruchomością (czyli tzw. administratorem). Obowiązki wykonuje on bowiem w imieniu i na rzecz wspólnoty.

Wybór między podmiotami

W niektórych sytuacjach (w szczególności w obiektach oddanych przez właściciela do korzystania innym osobom, np. w drodze dzierżawy lub użyczenia) może pojawić się problem z oceną, kogo obciążają obowiązki związane z utrzymaniem obiektu. Praktyka wypracowała dwie dyrektywy wyboru zobowiązanego.

Według pierwszej, wymieniając w art. 61 Prawa budowlanego [1] na pierwszym miejscu właściciela, ustawodawca wskazał kolejność adresatów, którzy są obowiązani utrzymać i użytkować obiekt. Prawo własności jest bowiem prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować określone nakazy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r. [19]).

Według drugiej odpowiedzialność za stan obiektu jest powiązana przede wszystkim ze stanem władania i zarządzania danym obiektem, zatem uzasadnione jest adresowanie obowiązków do podmiotu faktycznie nim władającego. Choć właściciel w przywołanym przepisie został wskazany w pierwszej kolejności, to jednak decyzja powinna być skierowana do tego podmiotu, który – posiadając uprawnienie do władania i zarządzania obiektem – jest w stanie najpełniej i najsprawniej ją wykonać (tak np.: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 25 lutego 2020 r. [20]).

>>> Kontrole przewodów kominowych – cel, zakres, przepisy

>>> Kto wykonuje okresowe przeglądy kominowe?

>>> Kontrole okresowe obiektów budowlanych

Fot. stock.adobe.com/Mickis Fotowelt

Kto przeprowadza kontrole stanu technicznego obiektów budowlanych

Obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym jest realizowany przede wszystkim przez wprowadzenie systemu okresowych kontroli obiektu budowlanego, w szczególności instalacji i urządzeń (zob. ramka niżej). Właściciel lub zarządca ma ustawowy obowiązek zapewnienia, że obiekt budowlany zostanie skontrolowany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia.

Zgodnie z przepisami obowiązek kontroli elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu nie obejmuje właścicieli i zarządców:

1) budynków mieszkalnych jednorodzinnych;

2) obiektów budowlanych:

a) budownictwa zagrodowego i letniskowego,

b) wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego [1], z wyłączeniem sieci gazowych.

Co do zasady kontrolę mogą przeprowadzić osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności.

W przypadku kontroli stanu technicznego instalacji elektrycznych, piorunochronnych i gazowych, o których mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2, mogą to być osoby posiadające kwalifikacje wymagane przy wykonywaniu dozoru nad eksploatacją urządzeń, instalacji oraz sieci energetycznych i gazowych. W przypadku przewodów kominowych uprawnienia mają:

• osoby posiadające kwalifikacje mistrza w rzemiośle kominiarskim – w odniesieniu do przewodów dymowych oraz grawitacyjnych  przewodów   spalinowych i wentylacyjnych;
• osoby posiadające uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności – w odniesieniu do przewodów kominowych, o których mowa w pkt. 1, oraz do kominów przemysłowych, kominów wolno stojących oraz kominów lub przewodów kominowych, w których ciąg kominowy jest wymuszony pracą urządzeń mechanicznych. Kontrola stanu technicznego i stanu bezpieczeństwa budowli piętrzących może być przeprowadzana także przez upoważnionych pracowników państwowej służby do spraw bezpieczeństwa budowli piętrzących.

Art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego [1] przewiduje również sytuację, w której to organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek przeprowadzenia okresowej kontroli, a także, w określonych sytuacjach, żąda przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Przesłanką do podjęcia takich czynności jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i zebrać materiał dowodowy potwierdzający zły stan techniczny budynku oraz wynikające z tego zagrożenia. Jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. [21], „na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (…), po wcześniejszym nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli tego obiektu, przysługuje zażalenie”. Jednocześnie należy przyjąć, że art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego [1] nie może stanowić podstawy do samoistnego, to znaczy bez uprzedniego nakazania przeprowadzenia kontroli, nakładania obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Podstawą nałożenia takiego obowiązku w tym przypadku jest jedynie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego [1]. W razie nałożenia w takiej sytuacji obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej z powołaniem się jedynie na art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego [1] należy przyjąć, że zachodzi błąd co do podstawy prawnej postanowienia, gdyż w istocie podstawą tą jest jedynie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego [1], co powoduje, iż na takie postanowienie, niezależnie od zawartego w nim pouczenia, przysługuje zażalenie na podstawie art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego [1].

Należy również podkreślić, że niezapewnienie przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego kontroli wskazanych w art. 62 Prawa budowlanego [1] należy uznać za naruszenie obowiązków związanych z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego określonych w art. 61. To z kolei stanowi czyn zagrożony karą grzywny (nie mniejszej niż 100 stawek dziennych), karą ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku, w rozumieniu art. 91a.

Protokoły z kontroli oraz najczęstsze błędy

Kwestie dotyczące zakresu kontroli i formy protokołu regulują §§ 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych [22] oraz art. 62a ust. 2–4 Prawa budowlanego [1]. Poniżej opisane zostaną ich najważniejsze postanowienia oraz te, z którymi kontrolujący mają najwięcej kłopotów.

I tak najistotniejszymi elementami kontroli, które muszą znaleźć odzwierciedlenie w protokole, są:

• określenie stanu technicznego elementów budynku, ich zużycia lub uszkodzeń;
• wskazanie zakresu robót remontowych i kolejności ich wykonywania, a także metod i środków użytkowania elementów budynku narażonych na szkodliwe działanie wpływów atmosferycznych itp. wraz z sugerowanym terminem ich realizacji;
• odniesienie się do wcześniejszych zaleceń (w tym zwłaszcza wskazanie, czy wykonano zalecone wcześniej roboty remontowe).

Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych [22] w § 5 wskazuje też elementy, które należy objąć szczególnym sprawdzeniem, a są to m.in. części budynku narażone na szkodliwe wpływy atmosferyczne, urządzenia zamocowane do ścian i dachu budynku, instalacje wewnętrzne oraz urządzenia przeciwpożarowe. Z praktyki organów nadzoru budowlanego oraz statystyk Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wynika, że najczęściej występujące nieprawidłowości dotyczą przede wszystkim zakresu przeprowadzonej kontroli i polegają na:

• braku informacji dotyczących zaleceń (zupełny ich brak lub odniesienie się tylko do części nieprawidłowości, niewskazanie sugerowanego terminu wykonania prac remontowych itp.);
• nieokreśleniu metod i środków użytkowania elementów obiektów budowlanych narażonych na szkodliwe działanie wpływów atmosferycznych i niszczące działanie innych czynników (np. w zakresie obciążenia śniegiem, podmywania wodami opadowymi czy zabezpieczenia przez silnym wiatrem);
• braku informacji co do zakresu niewykonanych zaleceń określonych w protokołach z poprzednich kontroli (warto tu zwrócić uwagę, że jednym z obowiązków kontrolującego jest zapoznanie się z protokołami z poprzednich kontroli – § 4 ust. 3 wymienionego rozporządzenia [22]).

W kontekście uruchomienia centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane (e-CRUB) warto podkreślić, że osoby niewpisane do rejestru nadal mają obowiązek załączania do protokołu kopii zaświadczeń o wpisie na listę członków izby samorządu zawodowego oraz kopii uprawnień (art. 62a ust. 4 i 4a Prawa budowlanego [1]), o czym kontrolujący również często zapominają.

Dobrą praktyką jest załączanie do protokołu dokumentacji fotograficznej z toku kontroli i jest to na szczęście dominujący standard.

Kończąc, warto przypomnieć, że ustawodawca wprost określił obowiązek przeprowadzania kontroli okresowych w porze wiosennej. Dodatkowe kontrole przed okresem zimowym pozostawiono natomiast uznaniu zobowiązanych.

Kamil Kłosiński PINB w Świnoujściu

Joanna Maj radca prawny

Podstawa prawna

1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682).
2. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2019 ,II SA/Wr 616/19.
3. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 , II OSK 1705/19.
4. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2019, VII SA/Wa 1658/18.
5. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 , II OSK 1602/18.
6. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.).
7. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2022 , II OSK 1161/20.
8. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2010 , II OSK 1975/09.
9. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 , II SA/Op 451/13.
10. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 lutego 2018, II SA/Bk 798/17.
11. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 marca 2022 r., II SA/Bd 1436/21.
12. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344).
13. Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1048).
14. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 lutego 2019 r., II SA/Łd 34/19.
15. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2016 r., II SA/Gd 309/16.
16. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2017, II SA/Sz 980/17.
17. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2019 r., II SA/Wr 386/19.
18. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020, II SA/Rz 865/19.
19. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1550/17.
20. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 lutego 2020, II SA/Bk 598/19.
21. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów NSA W-wa z dnia 16 lutego 2016 , II OPS 4/15.
22. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. z 1999 r. nr 74 poz. 836 ze zm.).