Nadal niezbędna będzie zgoda organu administracji architektoniczno-budowlanej na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, z tym że w większym niż dotąd stopniu o zgodzie na odstępstwo decydować będzie organ, a nie minister. Omawiamy projekt ustawy i jego założenia, regulacje dotychczasowe i praktykę ich stosowania.
Pakiet zmian przygotowany przez Ministerstw Inwestycji i Rozwoju w 2019 roku, dotyczący nowelizacji Prawa budowlanego (Pb) polega między innymi na wprowadzeniu propozycji odmiennych od dotychczasowych regulacji w kwestii odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych.
Fot. stock.adobe / Studio Harmony
Jak wspomniał autor w artykule >>> Zmiany w prawie budowlanym 20191, zmiany są kontynuacją pomysłu, który dojrzewa od kilkunastu lat, to jest pomysłu zredagowania kodeksu urbanistyczno-budowlanego. Około dwa lata temu koncepcja rewolucyjnych zmian, które miał wprowadzić kodeks urbanistyczno-budowlany, przekształciła się w koncepcję stopniowych, raczej ewolucyjnych zmian, które miały postać projektu ustawy inwestycyjnej. Projekt ten chwilowo został porzucony w 2018 roku. Jak można zauważyć po obecnym, omawianym tu, projekcie zmian, ten pomysł ustawy inwestycyjnej poniekąd odżył, przynajmniej w części rozwiązań ustawodawczych. Ministerialny projekt z dnia 8 kwietnia 2019 r. dotyczący zmiany ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw proponuje wprowadzenie do Pb nowego brzmienia dotychczasowej regulacji odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, to jest art. 9:
Art. 9. 1. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7.
2. Zgody na odstępstwo udziela bądź odmawia udzielenia organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze postanowienia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 (wyróżnienie autora).
3. Wniosek o udzielenie zgody na odstępstwo inwestor składa do organu administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek powinien zawierać:
1) charakterystykę obiektu oraz, w miarę potrzeby, projekt zagospodarowania działki lub terenu, a jeżeli odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub nieruchomości sąsiednie – również projekty zagospodarowania tych nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy;
2) szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa;
3) propozycje rozwiązań zamiennych;
4) pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków oraz innych obiektów budowlanych usytuowanych na obszarach objętych ochroną konserwatorską;
5) w zależności od potrzeb – pozytywną opinię innych zainteresowanych organów.
4. Organ administracji architektoniczno-budowlanej może uzależnić wyrażenie zgody na odstępstwo od spełnienia dodatkowych warunków.
5. Odstępstwo po spełnieniu określonych warunków zamiennych nie może naruszać wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 – ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r.2 (Dz.U. z 2012 r. poz. 1169 oraz z 2018 r. poz. 1217), w tym osób starszych.
Projekt przeszedł już uzgodnienia, konsultacje publiczne oraz opiniowanie i w listopadzie 2019 r. został przyjęty przez Stały Komitet Rady Ministrów3, przekazany do Komisji Prawniczej4, następnie Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy. Nawiązując do założeń nowej ustawy, na rządowej stronie internetowej znajdujemy informację, że proobywatelskie, deregulacyjne, wolnościowe – takie są zmiany w prawie budowlanym, które przygotowało Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju5.
W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że potrzeba wprowadzenia zmian w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.) wynika z konieczności uproszczenia i przyspieszenia procesu inwestycyjno-budowlanego oraz zapewnienia większej stabilności podejmowanych w nim rozstrzygnięć6.
Z rządowych „Informacji o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań planowanych w projekcie” wynika, że procedurą, która opóźnia proces inwestycyjno-budowlany, jest obecna regulacja dotycząca odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych (art. 9 ustawy). Od 2016 do 2018 r. do ministra właściwego do spraw budownictwa wpłynęło ok. 9 tys. wniosków o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Średni czas załatwienia sprawy wynosił od 1,5 do 2 miesięcy, pod warunkiem że wniosek nie wymagał uzupełnienia. W związku z powyższym konieczność uzyskania upoważnienia ministra właściwego do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wydłużała proces wydania decyzji o pozwoleniu na budowę co najmniej o 1,5-2 miesięcy7. Podkreślono jednocześnie, że zgodnie z obowiązującymi przepisami to organ administracji architektoniczno-budowlanej decyduje ostatecznie o udzieleniu bądź odmowie udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Wobec powyższego na organ administracji architektoniczno-budowlanej nie spadną (tak wynika z założeń projektodawcy) dodatkowe obowiązki wynikające z udzielania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W nowelizacji dostrzec można elementy realizacji zasady decentralizacji władzy publicznej. Dotychczas, szczególnie w kontekście faktu, że procedura budowlana należy do domeny zleconych zadań rządowych z zakresu administracji publicznej, zasadniczy trzon decyzyjności co do odstępstw powierzono organowi centralnemu (ministrowi), a organy administracji architektoniczno-budowlanej współuczestniczyły jedynie w tym procesie, formalnie z decydującym głosem co do finalnej zgody na odstępstwo, a faktycznie najczęściej z głosem przychylającym się do głosu ministra. Obecnie w zakresie budynków, czyli najczęstszej kwestii poruszanej we wnioskach o odstępstwo, to organy administracji architektoniczno-budowlanej samodzielnie będą decydować o odstępstwach bez udziału organu centralnego. Zmianę tę należy ocenić pozytywnie z punktu widzenia szybkości postępowania i w kontekście znajomości merytorycznej danej sprawy, bez konieczności zaznajamiania nowych organów i urzędników z konkretną sprawą. Wszak to organ instancji najlepiej zna sprawę.
Założenie jest takie, aby zgody na odstępstwa faktycznie były udzielane w szczególnych przypadkach, gdy sztywne stosowanie przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwiałoby lub istotnie utrudniało, lub czyniło ekonomicznie nieopłacalnym realizowanie określonych inwestycji budowlanych.
W kontekście proponowanych zmian można dojść do konstatacji, że dotychczasowa praktyka w zakresie składania wniosków o udzielenie upoważnienia na odstępstwo, być może z przyczyn wyłącznie organizacyjnych, m.in. przez kompletowanie, odsyłanie akt do ministerstwa, zapoznawanie nowego urzędnika ze sprawą i tym podobne czynności, niepotrzebnie wydłużała procedurę ewentualnej zgody na udzielenie odstępstw. Oczywiście było dużo racji w tym, że skoro minister w warunkach technicznych określił pewne ramy prawnobudowlane, to ten sam organ byłby właściwy do oceny, czy zasadne jest udzielenie odstępstwa od tych przepisów. Praktyka stosowania tych przepisów jednak pokazała, że nie jest to droga najbardziej sprawna.
Zwrócić należy uwagę, że art. 12 k.p.a.
– § 1. Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. § 2. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie – wyznacza pewne standardy co do sprawności postępowania administracyjnego. Można się pokusić o stwierdzenie, że utrzymywanie dotychczasowego sposobu procedowania co do odstępstw nie przystaje do tych standardów. Oczywiście formalnie nie można mówić o żadnej przewlekłości postępowania i nie można nikomu robić zarzutów z tytułu naruszenia k.p.a. Inwestor jednak ma także interes w sprawnym procedowaniu jego sprawy i nie jest to tylko
interes prawny, ale również faktyczny (ekonomiczny, społeczny, rodzinny czy jakikolwiek inny), i ma prawo wymagać, aby państwo zapewniło mu takie ramy proceduralne, żeby nie był narażony na przedłużające się w sposób nieuzasadniony czynności organów. Pomijam już fakt, że powyższe postulaty pojawiają się w licznych zobowiązaniach międzynarodowych, które zobowiązała się wypełniać Rzeczpospolita Polska, ponieważ konieczność posiadania sprawnego aparatu biurokratycznego nie podlega dyskusji jako stan pożądany w każdym nowoczesnym państwie prawa. Podsumowując, odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych będą w dalszym ciągu możliwe. Tak jak obecnie niezbędna będzie zgoda organu, tyle że przesunięcie zasadniczego trzonu zgody nastąpi z ministra na organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydawać będzie pozwolenie na budowę.
1 J. Michalski, Zmiany w prawie budowlanym 2019, „Inżynier Budownictwa" nr 7/8/2019.
2 Artykuł 1. Cel. Celem niniejszej konwencji jest popieranie, ochrona i zapewnienie pełnego i równego korzystania ze wszystkich praw człowieka i podstawowych wolności przez wszystkie osoby niepełnosprawne oraz popieranie poszanowania ich przyrodzonej godności. Do osób niepełnosprawnych zalicza się te osoby które mają długotrwale naruszoną sprawność fizyczną, psychiczną, intelektualną lub w zakresie zmysłów co może, w oddziaływaniu z różnymi barierami, utrudniać im pełny i skuteczny udział w życiu społecznym, na zasadzie równości z innymi osobami.
3 Wykaz prac legislacyjnych nad projektem ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw dostępny jest na stronie internetowej: https://bip.kprm.gov.pl/kpr/form/r560677122
4 https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12321551
5 https://www.gov.pl/web/fundusze-regiony/pakiet-wolnosciowy-w-prawie-budowlanym
6 J. Michalski, Zmiany w prawie budowlanym 2019, „IB" nr 7/8/2019.
adwokat Jakub Michalski – Kancelaria K&L Legal Granat i Wspólnicy
