Zmiany w prawie budowlanym 2019

Pakiet zmian w prawie budowlanym 2019

Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju przygotowało kolejny pakiet zmian w prawie budowlanym. Zmiany są kontynuacją pomysłu, który dojrzewa od kilkunastu lat, to jest pomysłu utworzenia kodeksu urbanistyczno-budowlanego. Około 2 lata temu koncepcja rewolucyjnych zmian, które miał wprowadzić kodeks urbanistyczno-budowlany, przekształciła się w koncepcję stopniowych, raczej ewolucyjnych zmian, które miały postać projektu ustawy inwestycyjnej. On też chwilowo został porzucony w 2018 roku. Jak można zauważyć po obecnym, omawianym tu projekcie zmian, ten pomysł ustawy inwestycyjnej poniekąd odżył, przynajmniej co do części rozwiązań ustawodawczych.

Sprawdź: Uwagi PIIB do projektu ustawy o zmianie Prawa budowlanego

Fot. stock.adobe / fotomek Ikan

Ministerialny projekt z dnia 8 kwietnia 2019 r. dotyczący zmiany ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw proponuje wprowadzenie do Prawa budowlanego art. 37b: 1. Nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. 2. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Analogicznie proponowane jest wprowadzenie art. 59h: Nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. Przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Projekt przeszedł już uzgodnienia, konsultacje publiczne i opiniowanie, a na dzień dzisiejszy (13.06.2019 r.) znajduje się na kolejnym etapie prac w Stałym Komitecie Rady Ministrów.

W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że potrzeba wprowadzenia zmian w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.) wynika z konieczności uproszczenia i przyspieszenia procesu inwestycyjno-budowlanego oraz zapewnienia większej stabilności podejmowanych w nim rozstrzygnięć. Według projektodawcy zmiana ma na celu doprecyzowanie art. 37 ust. 2 w zakresie występującego przypadku, gdy stwierdzono nieważność lub uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę po tym, jak ją zakończono. W art. 37b Prawa budowlanego zaproponowano wprowadzenie terminu, po upływie którego nie będzie już możliwe stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Uznano, że 5 lat jest wystarczające na stwierdzenie ewentualnych nieprawidłowości w decyzji o pozwoleniu na budowę. Termin ten liczony będzie od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Wzmocniona zostanie w ten sposób w opinii projektodawcy trwałość decyzji administracyjnej, co z punktu widzenia inwestora oznaczać będzie zwiększenie pewności obrotu gospodarczego.

Zmiany w prawie budowlanym – wcześniejsze propozycje

Nie jest to pierwszy projekt w tym zakresie, bowiem projekt ustawy inwestycyjnej (w kilku swych odsłonach) – będącej emanacją stopniowego, ewolucyjnego wprowadzania założeń kodeksu urbanistyczno-budowlanego – sprzed około 2 lat zawierał podobne propozycje. Otóż projekt z dnia 14 listopada 2017 r. proponujący wprowadzenie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z uproszczeniem procesu inwestycyjno-budowlanego przewidywał zapis: Nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli na jej podstawie zostało zrealizowane zamierzenie budowlane, a od: 1) wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albo dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy, w przypadku gdy organ nadzoru budowlanego nie zgłosił sprzeciwu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 – upłynęło 5 lat; 2) zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ani zawiadomienia o zakończeniu budowy – upłynęło 8 lat. 5. W przypadkach, o których mowa w ust. 4, przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Cytowany projekt nie został jednak przyjęty.

Zobacz też: Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Rozporządzenie

Nieważność pozwoleń na budowę po latach wzbudzała kontrowersje

Zapowiedź późniejszych projektów legislacyjnych pojawiła się wraz ze stopniowym odchodzeniem od stosowania rygoryzmów instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Pierwsze sygnały, że dotychczasowe przepisy są zbyt surowe, pojawiły się zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, Trybunału Konstytucyjnego, jak i organów administracji publicznej (szczególnie GUNB) już kilkanaście lat temu. Wynikało to z faktu, że strony postępowania, ich pełnomocnicy, urzędnicy i sędziowie prowadzący sprawy administracyjne oraz sądowoadministracyjne dostrzegli, że stwierdzanie nieważności pozwoleń na budowę po często kilkudziesięciu latach prawidłowego i bezpiecznego użytkowania obiektu powoduje kontrowersje. Strony postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę kontrowersji tych upatrywały w subiektywnym odczuciu niesprawiedliwości i opresji ze strony organów administracji publicznej. Organy te, związane wszakże prawem oraz postępowaniem administracyjnym jako prawem bezwzględnie obowiązującym (ius cogens), miały do pewnego stopnia ograniczoną swobodę działania i wraz z pojawieniem się przesłanek stwierdzenia nieważności były zmuszone stwierdzać nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę nawet po kilkudziesięciu latach od jej wydania.

Nawiązując do powyższego, organ administracji publicznej czy sąd nie ma możliwości takiej wykładni, która byłaby sprzeczna z literalną wykładnią przepisu w sytuacji, gdy przepis jest jasny pod względem językowym. Taka wykładnia byłaby bowiem wykładnią wbrew zamysłowi ustawodawcy wyrażonemu w formie ustawy, byłaby wykładnią contra legem. Oczywiście sposób dokonywania wykładni przepisów nie zawsze kończy się na wykładni gramatycznej, czyli językowej.

W doktrynie i judykaturze sformułowana została reguła określająca następującą kolejność różnych sposobów wykładni: językowa, systemowa, funkcjonalna (celowościowa), historyczna. W myśl zasady interpretatio cessat in Claris nie zawsze zachodzić będzie jednak konieczność użycia kolejno wszystkich tych sposobów, w szczególności nie będzie potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe, jeżeli już po zastosowaniu dyrektyw językowych uda się uzyskać właściwy wynik wykładni, to jest ustalić znaczenie interpretowanej normy prawnej.

Przykładowo, stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę często dotyczy niedotrzymania obowiązku zachowania określonych odległości od granicy działki sąsiedniej. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. nr 75, poz. 690 z późniejszymi zmianami), w § 12 ust. 1 stanowi, że: jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1.) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2.) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Zacytowany przepis zawiera jasną normę prawną, do której odkodowania nie potrzebujemy innego sposobu wykładni niż językowa (gramatyczna), której sens jest jednoznaczny, i normę tę należy stosować bez uwzględniania jej celu, historii czy innego rodzaju uzasadnienia. Wynika z tego, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, na terenie której doszło do złamania przepisów bezwzględnie obowiązujących, ma ograniczoną swobodę decyzyjną i musi stwierdzić nieważność decyzji, nawet w sytuacji, gdy od posadowienia budynku minęło kilkadziesiąt lat, i bez względu na to, czy budynek komukolwiek zagraża, czy nadmiernie zacienia, czy może odwrotnie – swoją lokalizacją wręcz ułatwia życie sąsiadom, dając przykładowo, pożądany w zależności od lokalizacji budynku w stosunku do stron świata, cień czy mikroklimat. Nikogo zgodnie z przepisami powyższe okoliczności do tej pory nie mogły interesować, a argumenty w tym zakresie, także te dotyczące kilkudziesięciu lat bezpiecznego użytkowania, nie mogły mieć wpływu na treść decyzji o stwierdzeniu nieważności. Obecnie ulega to zmianie, a potrzeba tej zmiany wynika nie tylko z przyczyn społecznych, ale też z argumentacji prawnej w zakresie zasady praw nabytych, ochrony własności, konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego czy wreszcie potrzeby bezpieczeństwa obrotu prawnego i faktycznej trwałości decyzji administracyjnych.

Zmiany w prawie budowlanym – spór o (nie)ważne pozwolenie na budowę

Aby podkreślić praktyczny wymiar powyższych rozważań, przytoczyć można jedno z postępowań administracyjnych z udziałem autora. W latach 90. XX wieku przygotowywano działki na potrzeby budownictwa jednorodzinnego w jednym z polskich miast. Nie zachowały się starsze mapy geodezyjne tych działek. Naniesienie na mapę wydzielonych działek odbywało się z udziałem geodety działającego na zlecenie miasta. Miał on za zadanie sporządzić mapy w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji do wydania pozwolenia na budowę.

Na granicy dwóch działek geodeta nie mógł znaleźć kamieni granicznych, co potwierdził nawet notatką: brak kamieni granicznych, prawdopodobnie wykopane podczas budowy betonowego płotu. Istotnie znajdował się tam stary betonowy płot, jednakże nie zauważono, że płot znajdował się metr od faktycznej granicy działki. Geodeta sporządził mapę (zgodnie z którą płot stanowił granicę działki), która posłużyła do wydania warunków zabudowy, a następnie do wydania pozwolenia na budowę. Na obu graniczących ze sobą działkach stanęły budynki jednorodzinne.

Po kilkunastu latach, na tle nieporozumień sąsiedzkich, odnaleziono stare mapy i powołano prywatnego geodetę, który określił faktyczny przebieg granicy działek. Okazało się, że jeden z budynków jest zbliżony ścianą bez otworów okiennych i drzwi do granicy działki sąsiedniej na odległość 2,85 m, a nie 3,85 m, jak dotychczas sądzono. Sąsiedzi złożyli pismo inicjujące postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego do wojewody, który stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy nieprawidłowo zlokalizowanego budynku złożyli odwołanie do GINB, który uchylił decyzję organu I instancji z uwagi na zasadę praw nabytych, konstytucyjną ochronę prawa własności, zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym oraz z uwagi właśnie na znaczny upływ czasu i brak winy inwestorów w nieprawidłowym posadowieniu budynku na działce. Po wejściu w życie proponowanej nowelizacji, w ogóle nie byłoby powyższego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Opowiadając o powyższej sprawie, autor wielokrotnie dochodził do konstatacji, że urzędnicy GUNB-u wyprzedzili swoją epokę, idąc w sukurs argumentom inwestorów. Zapoczątkowali tym samym linię orzeczniczą, która podtrzymana została również przez sądy administracyjne, przyznające także ochronę inwestorom i wywodzące ją przede wszystkim z konstytucji. Finalnie, po sformułowaniu pytania prawnego przez WSA w Warszawie, Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się co do możliwości bezwzględnego stosowania stwierdzenia nieważności po wielu latach od wybudowania budynku jako niezgodnej z konstytucją. Był to wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13, z tezą: Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

TK przypomniał, że w art. 156 § 2 KPA wyłączono możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na upływ czasu częściowo, tj. w odniesieniu do niektórych wad decyzji. Po upływie dziesięciu lat od wydania lub ogłoszenia decyzji nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, mimo że została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bądź wydana mimo uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną, bądź została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, bądź też zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Po upływie powyższego dziesięcioletniego terminu nadal jest natomiast możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, która zawiera inne wady przewidziane w art. 156 § 1 KPA, tj. która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, lub była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, bądź decyzji, która w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Trybunał wskazał na konieczność uwzględnienia zasady praworządności przewidzianej w art. 7 konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikającej z art. 2 konstytucji zasady pewności prawa oraz zaufania obywatela do państwa. Działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę (w szczególności jeżeli z takim nabyciem powiązane było powstanie obowiązku państwa), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji. Zgodnie ze stanowiskiem TK, stabilizacja stanów faktycznych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego. Analogiczne stanowisko pojawia się systematycznie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo, w jednym z nowszych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r. II OSK 694/17 czytamy w tezie: Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z – wynikającą z art. 2 Konstytucji – zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Zmiany w prawie budowlanym 2019. Podsumowanie

Powyższe pokazuje, jak obecnie proponowane zmiany długo przebijały się do świadomości ustawodawcy, jak dojrzewały w orzecznictwie organów administracji publicznej i skąd się wzięły. Z powyższego widać, że uzasadnienie tej zmiany ma wymiar społeczny, bowiem inicjatywa oraz argumentacja przeciw bezwzględnemu stosowaniu stwierdzenia nieważności wyszła od stron i ich pełnomocników, oraz padła na podatny grunt.

Wobec tego proponowana zmiana wydaje się być słuszną, choć zapewne jak każde
rozwiązanie będzie mieć swoje wady. Wadliwość ta przejawiać się może przede wszystkim w budowach jawnie sprzecznych z obowiązującymi przepisami, które po 5 latach od doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę zostaną często „zalegalizowane” na trwałe. Jednocześnie może to oznaczać, że w tym terminie budowa, stając się „legalną”, w zasadzie jeszcze się nie rozpocznie. Być może proponowana zmiana, jeśli zostanie uchwalona przez ustawodawcę, zmieni w jakiś sposób podejście sąsiadów do budów znajdujących się nieopodal ich nieruchomości i zwiększy aktywność oraz wzajemną kontrolę stron na etapie postępowań administracyjnych, z uwagi na świadomość, że w przyszłości nie będzie już można kwestionować legalności budowy. Może to wpłynąć na zwiększenie ilości odwołań od decyzji o warunkach zabudowy i zwiększenie aktywności stron, a także ilości odwołań składanych przez sąsiadów znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Poniekąd zmiana ta może odbić się na zmniejszeniu ilości postępowań o odszkodowanie od projektantów w razie ujawnienia błędów na etapie użytkowania obiektu po kilku latach od przystąpienia do ich użytkowania i po upływie ww. 5-letniego terminu. Skoro bowiem nie będzie możliwości stwierdzenia nieważności w razie wykrycia rażących błędów, to nie będzie także często szkody, która jest podstawą odpowiedzialności cywilnej.

adwokat Jakub Michalski – Kancelaria K&L Legał Granat i Wspólnicy