Organy administracji publicznej są obowiązane prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.
Zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia1. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepisy o terminach załatwiania spraw stanowią rozwinięcie wskazanej zasady i mają na celu przeciwdziałanie odwlekaniu w czasie wydania rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzenie postępowania w sposób długotrwały może narazić stronę na różnego rodzaju negatywne konsekwencje natury faktycznej i prawnej, a także podważa zaufanie jednostki do państwa i prawa oraz autorytet władzy. Trzeba jednak pamiętać, że w imię zasady szybkości postępowania nie wolno zaniechać przeprowadzenia dowodów zmierzających do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego dla wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich, istotnych dla rozstrzygnięcia, okoliczności sprawy[1][2].
Zasadę postępowania administracyjnego warto omówić na konkretnym przykładzie.
Pan Jan K. wniósł do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych na granicy jego działek, domagając się stwierdzenia przewlekłości postępowania, nakazania podjęcia w wyznaczonym terminie odpowiednich czynności oraz zasądzenia grzywny z tytułu opieszałości organu. Z uzasadnienia skargi wynika, że według skarżącego postępowanie zainicjowane jego pismem prowadzone jest w sposób opieszały. Podejmowane są czynności, które nie prowadzą do merytorycznego załatwienia sprawy. Organ wielokrotnie powtarzał wcześniej już przeprowadzone czynności, które nic nie wnosiły do sprawy, tylko ją przedłużając. Skarżący wskazał, że sześciokrotnie wysyłał zawiadomienia do stron o tej samej treści. W toku postępowania organ wydał postanowienie, w którym ponownie zobowiązał do przedłożenia tych samych dokumentów, które już raz w toku procedowania były przedkładane. Na koniec organ zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie ze względu na konieczność odtworzenia granic nieruchomości, wcześniej wzywając inwestora do wykazania prawa dysponowania częścią działki na cele budowlane.
Zgodnie z art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobowiązane są do załatwiania przedłożonych im spraw bez zbędnej zwłoki. Co do zasady, należy niezwłocznie rozpatrzyć sprawy, które mogą zostać załatwione już na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, lub faktów i dowodów powszechnie znanych lub też znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ. Jeśli natomiast sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to jej rozpatrzenie powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. Na załatwienie spraw szczególnie skomplikowanych organ ma dwa miesiące, licząc od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym powinien rozpatrzeć sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Na gruncie procedury administracyjnej należy przyjąć, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo „niezwłocznie” nie oznacza „natychmiast”, organ powinien dysponować realnym – w konkretnych okolicznościach – czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie[3].
© freshidea – Fotolia.com
Przewlekłość[4] i bezczynność[5] to stadia zazwyczaj następujące po sobie, przewlekłość w postępowaniu oraz bezczynność postrzega się i ocenia w kontekście prawidłowego toku postępowania oraz terminowego załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wtedy, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Natomiast z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ.
Jeśli strona dojdzie do wniosku, że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, może np. skorzystać z zażalenia określonego w art. 37 § 1 k.p.a. W wyniku wniesienia zażalenia sprawą zajmie się organ wyższego rzędu i oceni, czy rzeczywiście sprawa prowadzona była przewlekle. Trzeba też pamiętać, że wyczerpanie przysługującego skarżącemu środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie do właściwego organu stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano zażalenie.
Analizując chronologię czynności i działań procesowych organu nadzoru budowlanego w opisanym stanie faktycznym – w mojej ocenie – należy uznać, że prowadzone przez niego postępowanie charakteryzowało się przewlekłością i opieszałością. Organ nadzoru z uchybieniem terminów określonych w art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. podejmował kolejne czynności w sprawie, której charakter trudno nazwać skomplikowanym. Kolejnym czynnikiem, który w niniejszej sprawie przesądził o zaistnieniu przewlekłości, to nieuzasadnione powtarzanie tożsamych czynności procesowych. Całokształt okoliczności sprawy i chronologia podejmowanych czynności zdają się potwierdzać, że opisane postępowanie prowadzone było w sposób nieprzemyślany, bez koncepcji na jego rozstrzygnięcie. Zgłoszenie samowoli i dokonanie wstępnych czynności sprawdzających przez organ powinno dać początek zaplanowanym działaniom organu administracji w odniesieniu do stwierdzonej samowoli budowlanej. Ważne jest również tutaj to, że stan zawieszenia nie może tworzyć ochrony dla organu przed jego bezczynnością. Zawieszenie postępowania stanowi tylko kwestię incydentalną, która nie może służyć wyłącznie odroczeniu w czasie wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej.
Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony. Zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ się kieruje przy załatwianiu sprawy, czy szybkość postępowania organu. Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych.
Mariusz Filipek
radca prawny
Kancelaria Filipek & Kamiński
[1]Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2015 r., II SAB/Go 71/15, cyt. „W konstrukcji art. 12 § 1 k.p.a. mamy do czynienia z koniunkcją zawierającą się w wyrażeniu «wnikliwie i szybko». Oznacza to, że szybkość działania nie jest przesłanką bezwzględną i dominującą, bowiem występuje w koniunkcji z wnikliwością działania organu, zatem już z tego wynika, że organ ma prowadzić postępowanie, przestrzegając obu tych jego wyznaczników w równej mierze, co nie pozwala, by dominujące znaczenie przypisać szybkości postępowania; wręcz niedopuszczalne jest, by stało się to kosztem wnikliwego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy”.
[2]Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2008 r., II SA/Kr 1275/06, cyt. „Prawo stron do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie kwalifikuje zamierzonych czy możliwych do podjęcia w tym postępowaniu czynności jako «koniecznych i nie cierpiących zwłoki». Z poszanowania zasady szybkości postępowania administracyjnego w stosunku do jednej strony nie wynika uprawnienie organu do ograniczania czy pozbawiania innych stron udziału w postępowaniu. Instytucja regulowana w § 2 art. 34 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, każdy więc przypadek jej zastosowania musi znaleźć ścisłe i konkretne uzasadnienie. Co więcej, instytucja ta z założenia ma charakter tymczasowy; wyznaczony przedstawiciel może działać tylko do czasu wyznaczenia przedstawiciela przez sąd”.
[3]Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2011 r., II SAB/Wr 6/11, cyt. „Sformułowanie zawarte w art. 35 § 1 k.p.a. oznacza, że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia”, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2011 r., I SAB/Wa 316/10, cyt. „Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 k.p.a. oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. Zarówno brak stosownych dokumentów, jak i uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego czy też powstanie zaległości – nie usprawiedliwia bezczynności organu w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. i jest obrazem niedowładu organizacyjnego organu”.
[4]Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lipca 2016 r., I SAB/Go 1/16, cyt. „Pojęcie «prze- wlekłość postępowania» obejmować będzie niesprawność działań organu w ramach terminu podstawowego, jeśli sprawa mogła być załatwiona w okresie krótszym, zarówno gdy organ dokonywał określonych czynności, lecz nieskutecznie, jak i jeśli w tym okresie organ żadnych czynności nie podjął. Poza tym «przewlekłością» będzie stan, w którym organ administracyjny albo w sposób bezzasadny przedłuża termin załatwienia sprawy, powołując się na przyczyny niezależne od niego uniemożliwiające zachowanie terminu podstawowego, albo gdy bieg terminu jest zatrzymany”.
[5]Zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2013 r., II SAB/Łd 140/12, cyt. „Skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Sąd zobowiązany jest do stwierdzenia bezczynności nie tylko w przypadku niedotrzymania terminów określonych w art. 35 k.p.a., ale i w sytuacji przedłużającego się prowadzenia postępowania, w którym organ nie podejmuje żadnych działań procesowych, w tym nie informuje stron o powodach opóźnienia i nie wykorzystuje dostępnych instytucji procesowych”.
