Historia uprawnień budowlanych

Historia uprawnień budowlanych jest bardzo długa, ponieważ wydawane są już od ponad 93 lat[1]. Pierwszym aktem prawnym regulującym samodzielne funkcje techniczne w budownictwie[2] było rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli[3]. Akt ten zwany „konstytucją budowlaną” miał fundamentalne znacznie dla kadry technicznej budownictwa, stwarzając pierwsze ramy prawne umożliwiające funkcjonowanie i rozwój zawodu inżyniera budownictwa[4]. Przepisy tego aktu po raz pierwszy w historii Polski uregulowały też zasady nadawania uprawnień budowlanych, które mogły uzyskać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie przygotowanie techniczne i doświadczenie zawodowe potwierdzone w drodze egzaminu.

Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia wszelkie roboty budowlane, ze względu na bezpieczeństwo publiczne, mogły być wykonywane wyłącznie pod nadzorem osób do tego przygotowanych. Jedynie w przypadkach, gdy roboty – ani ze względu na wykonane konstrukcje, ani ze względu na sposób ich wykonania – nie mogły zagrażać życiu i zdrowiu ludzkiemu, mogły być realizowane bez nadzoru ze strony kierownika budowy lub robót.

Fot. © ETAJOE – stock.adobe.com

Pierwsze polskie prawo budowlane obowiązywało przez ponad 30 lat, do czasu uchwalenia ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane[5]. Zgodnie z przepisami tej ustawy osoby wykonujące funkcje techniczne projektanta, kierownika budowy, kierownika robót, majstra budowlanego oraz inspektora nadzoru inwestorskiego powinny posiadać odpowiednie kwalifikacje fachowe w zakresie wykształcenia technicznego i praktyki, stwierdzone przez organ państwowego nadzoru budowlanego. Warunkiem uzyskania wówczas uprawnień budowlanych było posiadanie wyższego lub średniego wykształcenia technicznego, odbycie praktyki po uzyskaniu wykształcenia oraz zdanie egzaminu.

Obowiązujące w tym czasie regulacje dzieliły budownictwo na „powszechne”[6] i „specjalne”[7], rozpraszając ten drugi rodzaj budownictwa między wiele resortów. Podział ten miał też istotne znaczenie dla uprawnień budowlanych[8], które były wydawane na podstawie trzech różnych aktów prawnych:

• rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 10 września 1962 r. w sprawie kwalifikacji fachowych osób wykonujących funkcje techniczne w budownictwie powszechnym[9];
• zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Gospodarki Wodnej i Ministrów Żeglugi oraz Rolnictwa z dnia 1 września 1964 r. w sprawie uprawnień budowlanych w budownictwie specjalnym z zakresu gospodarki wodnej, żeglugi i rolnictwa[10];
• zarządzenia nr 195 Ministra Komunikacji z dnia 1 grudnia 1964 r. w sprawie uprawnień budowlanych w budownictwie specjalnym w zakresie komunikacji[11].

Wskazany podział był krytykowany już w czasie jego obowiązywania, dlatego też po 10 latach stosowania Prawa budowlanego z 1961 r. dokonano jego reformy, która zakończyła się uchwaleniem 24 października 1974 r. nowej ustawy Prawo budowlane[12], a w ślad za nią – rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie kwalifikacji osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie[13].

Istotną zmianą w zakresie nadawania uprawnień budowlanych było wprowadzenie w miejsce egzaminu na uprawnienia budowlane jedynie stwierdzenia kwalifikacji do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie, które wydawane było na podstawie dokumentów o wykształceniu i stażu pracy.

Ustawa z 1974 r. obowiązywała 20 lat, jednak w wielu kwestiach nie zawierała kompleksowych rozwiązań, co prowadziło do stosowania rozwiązań zastępczych, o charakterze doraźnym, nie zawsze zgodnych z całym ustawodawstwem. Do takich obszarów nieuregulowanych kompleksowo zaliczano nadzór inwestorski i autorski, a także tryb i zasady orzekania o przygotowaniu zawodowym do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie[14]. Skutkowało to uchwaleniem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która weszła w życie 1 stycznia 1995 r.[15] Przepisami tej ustawy przywrócono instytucję „uprawnień budowlanych” w miejsce jedynie formalnego „stwierdzenia kwalifikacji”. Dla uzyskania uprawnień wymagano ponownie, oprócz przedstawienia odpowiednich dokumentów, zdania egzaminu.

Przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. z licznymi zmianami obowiązują do chwili obecnej. Początkowo na mocy tej ustawy uprawnienia wydawane były jednocześnie na podstawie przepisów kilku rozporządzeń:

• Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 20 grudnia 1996 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w dziedzinie transportu kolejowego[16];
• Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 11 lipca 2001 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z użyciem materiałów wybuchowych[17];
• Ministra Łączności z dnia 10 października 1995 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie telekomunikacyjnym[18].

Podstawowym aktem prawnym do nadawania uprawnień budowlanych było jednak rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie[19].

W 2005 r. wydano jedno rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie[20], łączące wszystkie specjalności uprawnień budowlanych. Zostało ono jednak dość szybko zastąpione przez rozporządzenie Ministra

Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie[21], a następnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie[22]. Obecnie zaś obowiązuje rozporządzenie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie[23]. Nowością tego rozporządzenia jest to, że nie określa ono już zakresu uprawnień budowlanych, które wynikają aktualnie z przepisu art. 15a Prawa budowlanego. Rozporządzenie z 2019 r. ma obecnie jedynie charakter techniczny, określający zasady nadawania uprawnień budowlanych[24].

Co istotne, wszystkie kolejne nowelizacje ustawy Prawo budowlane gwarantowały każdorazowo zachowanie praw nabytych, stanowiąc, że dotychczasowe uprawnienia budowlane pozostawały w mocy. Powyższe powoduje, że w obrocie prawnym funkcjonuje wiele decyzji o nadaniu uprawień o różnych specjalnościach i zakresach.

Czytaj też:

Nadawanie uprawnień budowlanych po zmianie przepisów

Praktyka zawodowa w budownictwie – zasady potwierdzania i nadzorowania

Historia uprawnień budowlanych – nadawane specjalności

Przez cały okres wydawania uprawnień budowlanych specjalności techniczno-budowlane tych uprawnień zmieniały się nie tylko pod względem nazwy, ale też ich zakresu merytorycznego. Początkowo zakresem uprawnień budowlanych objęto bardzo ogólnie działalność konstrukcyjno-budowlaną, architektoniczną, sanitarną i elektryczną.

Znacznie więcej specjalności uprawnień budowlanych pojawiło się w przepisach Prawa budowlanego z 1961 r., co wynikało m.in. z podziału budownictwa na powszechne i specjalne oraz rozproszenia kompetencji w zakresie nadawania uprawnień.

O ile w przypadku uprawnień wydawanych w budownictwie powszechnym specjalności były takie same jak pod rządami przepisów rozporządzenia z 1928 r., o tyle w budownictwie specjalnym przewidziano kilka nowych specjalności. Na podstawie przepisów zarządzenia z dnia 1 września 1964 r. w sprawie uprawnień budowlanych w budownictwie specjalnym z zakresu gospodarki wodnej, żeglugi i rolnictwa uprawnienia nadawano w specjalności inżynierii wodnej, inżynierii sanitarnej oraz inżynierii melioracji wodnych. Natomiast na podstawie przepisów zarządzenia nr 195 z dnia 1 grudnia 1964 r. w sprawie uprawnień budowlanych w budownictwie specjalnym w zakresie komunikacji uprawnienia nadawano w specjalności linii kolejowych, węzłów i stacji; mostów; dróg; urządzeń zabezpieczenia ruchu kolejowego i łączności kolejowej; elektryfikacji linii kolejowych oraz lotniczych urządzeń naziemnych[25].

Równie wiele specjalności uprawnień przewidywały przepisy rozporządzenia z 1975 r. Uprawnienia wydawano wówczas w specjalności konstrukcyjno-budowlanej; konstrukcyjno-inżynieryjnej w zakresie: linii, węzłów i stacji kolejowych, dróg i nawierzchni lotniskowych, mostów oraz budowli hydrotechnicznych; instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie: sieci sanitarnych, instalacji sanitarnych, ochrony środowiska, sieci i instalacji elektrycznych; urządzeń zabezpieczenia ruchu kolejowego; elektryfikacji linii kolejowych oraz lotniczych urządzeń naziemnych. Dodatkowo uprawnienia mogły wydawać zakłady pracy w zakresie swojej działalności.

Przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. na nowo zdefiniowały specjalności uprawnień budowlanych, zawężając ich zakres, który był kilkakrotnie modyfikowany. Początkowo przewidywano nadawanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej; konstrukcyjno-budowlanej; technologii i organizacji budowy; instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń: wodociągowych i kanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych i gazowych; instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych. Jednocześnie obowiązywało upoważnienie do wydawania uprawnień w innych specjalnościach, na mocy którego nadawano uprawnienia w trzech specjalnościach: telekomunikacyjnej, kolejowej oraz z użyciem materiałów wybuchowych. Nastąpiło też wówczas rozproszenie kompetencji do nadawania tych uprawnień między urzędy wojewódzkie[26], Urząd Regulacji Telekomunikacji[27] oraz Główny Urząd Nadzoru Budowlanego[28].

W 2003 r. dokonano połączenia wszystkich funkcjonujących wówczas specjalności uprawnień i przeniesienia kompetencji do ich wydawania do organów samorządu zawodowego architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów[29]. Wówczas też wprowadzono obowiązek przynależności osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie do właściwej izby samorządu zawodowego.

W aktualnym stanie prawnym uprawnienia budowlane wydawane są w specjalności architektonicznej; konstrukcyjno-budowlanej; inżynieryjnej: mostowej, drogowej, kolejowej w zakresie kolejowych obiektów budowlanych oraz w zakresie sterowania ruchem kolejowym, hydrotechnicznej, wyburzeniowej oraz instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń: telekomunikacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych, elektrycznych i elektroenergetycznych.

Historia uprawnień budowlanych – rodzaje uprawnień

Uprawnienia wydawane były zawsze do projektowania lub kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń i w ograniczonym zakresie, chociaż podział ten wprowadzono wprost dopiero przepisami Prawa budowlanego z 1994 r. Zawsze jednak zakres uprawnień budowlanych zależał od poziomu wykształcenia osoby je uzyskującej. Osoby z wykształceniem średnim technicznym mogły otrzymać uprawnienia w ograniczonym zakresie, natomiast osoby z wyższym wykształceniem – uprawnienia bez ograniczeń. Każdorazowo musiało to być wykształcenie techniczne.

Zakresy ograniczeń uprawnień budowlanych były bardzo zróżnicowane i inaczej określane w każdym z aktów prawnych. Pod rządami rozporządzenia z 1928 r. ustawodawca posługiwał się pojęciem „skomplikowanych konstrukcji”, które charakteryzował ograniczony zakres uprawnień budowlanych. Dodatkowym ograniczeniem dla osób ze średnim wykształceniem technicznym był zakaz sporządzania projektów w ściśle określonych miastach, tj.: Warszawie, Bydgoszczy, Częstochowie, Grudziądzu, Krakowie, Lublinie, Lwowie, Łodzi, Poznaniu, Toruniu i Wilnie.

Z kolei formą ograniczenia uprawnień obowiązującą pod rządami rozporządzenia z 1962 r. było upoważnienie do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w zakresie „obiektów budowlanych o prostej architekturze” oraz z wyłączeniem „obiektów budowlanych o skomplikowanej konstrukcji”, ,,skomplikowanych instalacjach i urządzeniach sanitarnych” oraz „skomplikowanych instalacjach i urządzeniach elektrycznych”. Dla ułatwienia stosowania ówczesnych przepisów pojęcia te zostały szczegółowo zdefiniowane w rozporządzeniu z 1962 r., co pozwoliło uniknąć wątpliwości interpretacyjnych w tym zakresie[30].

Takiego szczegółowego wyjaśnienia używanych pojęć zabrakło niestety w przepisach kolejnego rozporządzenia z 1975 r. Formy stosowanych wówczas ograniczeń miały charakter podmiotowy („budownictwo osób fizycznych”) lub przedmiotowy (,,o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych”). Brak definicji wskazanych pojęć stanowił i nadal stanowi istotny problem interpretacyjny, którego rozwiązanie spoczywa każdorazowo na organach administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego, rozstrzygających indywidualną sprawę.

Przepisy kolejnych rozporządzeń wydanych na podstawie upoważnienia wynikającego z Prawa budowlanego z 1994 r. zawierały już czytelny podział na uprawnienia bez ograniczeń i w ograniczonym zakresie. Natomiast zakres tych ograniczeń wynikał każdorazowo z przepisów będących podstawą wydania konkretnej decyzji. Zakresy te określane są każdorazowo w treści wydanej decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych.

Czytaj także:

Praktyka zawodowa przygotowująca do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie

XXXVII sesja egzaminacyjna – podsumowanie

Podsumowanie

Przedstawiona historia uprawnień budowlanych pokazuje, iż zasady ich nadawania oraz rodzaj specjalności ulegały dość częstym i licznym zmianom.

Zawsze jednak ranga inżyniera posiadającego uprawnienia budowlane była znacznie wyższa niż inżyniera nieposiadającego takich uprawnień. Posiadanie uprawnień stanowi bowiem gwarancję, iż ich posiadacz wykazał się odpowiednią wiedzą i doświadczeniem zawodowym niezbędnym do wykonywania tych funkcji.

Biorąc pod uwagę pozostawanie w mocy wszystkich decyzji wydanych od 1928 r., w obrocie prawnym funkcjonuje wiele rodzajów uprawnień, których interpretacja stwarza w praktyce poważne trudności nie tylko organom odpowiedzialnym za kontrolę działalności wynikającej z uprawnień zgodnie z ich zakresem, ale także samym posiadaczom decyzji. Jest to wynikiem zmian nie tylko nazw specjalności wydawanych uprawnień, lecz także ich zakresów, które przenikały się wzajemnie. Powoduje to konieczność każdorazowej indywidualnej oceny uprawnień pod kątem konkretnej inwestycji, co utrudnia niekiedy wykonywanie tych funkcji w praktyce. Z pomocą w tym zakresie przychodzą okręgowe komisje kwalifikacyjne okręgowych izb inżynierów budownictwa lub architektów, które dokonują interpretacji uprawnień swoich członków.

dr hab. Joanna Smarż, prof. UTH
Polska Izba Inżynierów Budownictwa
radca prawny

[1] Por. Z. Dzierżewicz, J. Smarż, Uprawnienia budowlane w latach 1928-2011 wynikające z Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, Warszawa 2011.
[2] Pojęcie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie pojawiło się dopiero w Prawie budowlanym z 1974 r. Zdefiniowano je jako wykonywanie działalności zawodowej w budownictwie, związane z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych w tej działalności lub samodzielnego rozwiązywania zagadnień urbanistycznych, architektonicznych i innych technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, a w szczególności działalności obejmującej: projektowanie, sprawdzanie prawidłowości rozwiązań projektowych, kierownictwo, nadzór i kontrolę techniczną robót budowlanych, kierownictwo i kontrolę techniczną wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych, kontrolę techniczną utrzymywania obiektów budowlanych oraz wykonywanie nadzoru inwestorskiego. Definicja ta z niewielkimi zmianami obowiązuje do chwili obecnej.
[3] Dz.U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216.
[4]  Por. A.B. Nowakowski, Słowo organizatora, [w:] 80 lat samodzielnych funkcji technicznych w polskim budownictwie, Łódź 2008, s. 9.
[5] Dz.U. Nr 7, poz. 46 z późn. zm. Ustawa weszła w życie z dniem 13 sierpnia 1961 r.
[6] Obiektami budowlanymi budownictwa powszechnego były: budynki stałe i tymczasowe oraz urządzenia budowlane związane z budynkami, pomniki, posągi, wodotryski itp., obiekty architektury ogrodowej oraz kapliczki i inne podobne obiekty kultu religijnego – art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego z 1961 r.
[7] Obiektami budowlanymi budownictwa specjalnego były: obiekty inżynierskie w zakładach energetycznych, zakładach wodnych i w innych zakładach przemysłowych; obiekty inżynierskie, związane z eksploatacją kopalin, służące do utrzymania ruchu i transportu kolejowego, drogowego, miejskiego, lotniczego i wodnego oraz służące do celów łączności, energetyki, gospodarki komunalnej oraz melioracji wodnych dla potrzeb rolnictwa; obiekty inżynierskie służące do celów ochrony brzegów morskich oraz ochrony i regulacji brzegów wód śródlądowych oraz służące do wszystkich celów budownictwa wodnego, mających wpływ na zasoby i obniżenie lub podniesienie się stanu wód powierzchniowych i podziemnych; instalacje przemysłowe; urządzenia techniczne – art. 2 ust. 4 Prawa budowlanego z 1961 r.
[8] W. Korzeniewski, Poradnik stosowania prawa budowlanego, Koszalin 1994, s. 51 i 52.
[9] Dz.U. Nr 53, poz. 266.
[10] Dziennik Budownictwa nr 17, poz. 55 z późn. zm.
[11] Dziennik Budownictwa nr 7, poz. 24.
[12] Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.
[13] Dz.U. Nr 8, poz. 46.
[14] T. Biliński, J. Czachorowski, Proces budowlany, Wrocław 1995, s. 7 i 8.
[15] Tekst pierwotny: Dz.U. Nr 89, poz. 414.
[16] Dz.U. z 1997 r., Nr 4, poz. 23 z późn. zm.
[17] Dz.U. Nr 92, poz. 1026.
[18] Dz.U. Nr 120, poz. 581.
[19] Dz.U. z 1995 r., Nr 8, poz. 38 z późn. zm.
[20] Dz.U. Nr 96, poz. 817.
[21] Dz.U. Nr 83, poz. 578 z poźn. zm.
[22] Dz.U., poz. 1278.
[23] Dz.U., poz. 831.
[24] Zmiana powyższa była konsekwencją wyroku TK z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. K 39/15, w którym TK stwierdził niezgodność z Konstytucją RP przepisu art. 16 ust. 3 w zakresie, w jakim upoważniał on właściwego ministra do określenia „ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych” oraz nie zawierał w tym zakresie wytycznych do treści rozporządzenia.
[25] J. Smarż, Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie w ciągu 90 lat nadawania uprawnień budowlanych, „Budownictwo i Prawo” 2018, nr 2, s. 3-7.
[26] Wojewodowie nadawali wówczas uprawnienia w specjalności architektonicznej, konstrukcyjno-budowlanej, technologii i organizacji budowy, instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń: wodociągowych i kanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych i gazowych, instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych. Dodatkowo na mocy specjalnego upoważnienia wojewoda wydawał uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w dziedzinie transportu kolejowego.
[27] Urząd Regulacji Telekomunikacji orzekał o nadaniu uprawień w budownictwie telekomunikacyjnym od 18 lipca 2001 r., wcześniej był to Główny Inspektor Państwowej Inspekcji Telekomunikacyjnej i Pocztowej.
[28] Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wydawał uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, wykonywanych z użyciem materiałów wybuchowych.
[29] Por. ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (tekst pierwotny: Dz.U. z 2001 r., Nr 5, poz. 42). W 2014 r. zlikwidowano samorząd urbanistów i ustawa zmieniła swą nazwę na ustawę o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1117).
[30] Por. § 1 ust. 3-6 rozporządzenia z 1962 r.