Budowa zjazdów

Zjazdy z dróg publicznych to wyjątkowe obiekty budowlane, które niezależnie od swoich wymiarów (zjazd do centrum handlowego lub zjazd do małego domku jednorodzinnego) są ujęte w wielu przepisach, a przebudowa lub budowa takich obiektów pod względem formalnym przewyższa chyba wszystkie inne obiekty budowlane. Jednocześnie wymagania ustaw i przepisy techniczno-budowlane są sformułowane w tak niejednoznaczny sposób, że praktycznie przy każdym zapisie pojawia się szereg wątpliwości i sprzecznych ze sobą sposobów interpretacji.

W artykule wybrano jeden z takich zapisów, który wyrażono w ustawie o drogach publicznych w następujący sposób:

„Art. 29. 1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi[1]”.

W szczególności wątpliwości budzi kwestia tego, do kogo należy budowa zjazdu w przypadku budowy lub przebudowy drogi przez zarządcę drogi i jaka jest z tym związana procedura.

Zapis jest, jak wyżej wskazano, niejednoznaczny, a konsekwencje tego zapisu stanowią przedmioty sporów sądowych, w których orzeczenia sądów traktują sprawę w dwojaki sposób. W artykule podjęto próbę interpretacji zapisu, która jest sprzeczna ze znaczną ilością orzeczeń sądowych. Tym samym podjęto próbę dyskusji w zakresie tego zapisu, argumentując jego wymowę zgodnie z przekonaniem autora.

Na początek doprecyzujmy, jakie są najczęstsze interpretacje powyższego zapisu. Pierwszą jest uznanie, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi to zarządca drogi powinien wybudować zjazd, który w chwili budowy nie istnieje. Drugim podejściem jest przyjęcie, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi zarządca może wybudować zjazd tylko w przypadku, jeśli taki zjazd wcześniej istniał.

W pierwszej chwili zapewne narzuca się odkrywcza myśl, w jaki sposób można wybudować coś, co już wcześniej istniało (w przypadku interpretacji zapisu w sposób następujący: „w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa (…) zjazdów istniejących należy do zarządcy drogi”).

Zgodnie z definicją pojęcie budowy należy rozumieć jako „wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.” Można zatem uznać, że szerokie pojęcie budowy w pewnych wypadkach umożliwia jego zastosowanie do obiektu istniejącego w przypadku jego odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy. Jednak definicja wyraźnie wskazuje, że ww. sytuacje są dodatkowymi przypadkami do podstawowego znaczenia budowy, jakim jest „wykonywanie obiektu budowlanego”, czyli bezsprzecznie obiektu, który nie istniał wcześniej.

Dla porównania powyższą definicję można odnieść do definicji przebudowy, gdzie wyraźnie wskazuje się, że jest to „wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego”.

Podejście uznające pogląd, jakoby budowa obiektu budowlanego mogła dotyczyć tylko obiektów nieistniejących, a tym samym powinna należeć w przypadku zjazdu w całości do zarządcy drogi przy przebudowie lub budowie drogi, prezentują wybrane sądy w orzeczeniach, na przykład w następujący sposób:

„Roboty budowlane w postaci przebudowy ulicy A i ulicy B w sposób istotny naruszają powszechnie obowiązujące regulacje prawne. Stanowią bowiem wyraźne naruszenie art. 29 ust. 2 ustawy od drogach publicznych, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z treści przywołanego przepisu wynika bowiem, że w sytuacji, gdy zarządca drogi publicznej buduje drogę lub zamierza ją przebudować, to budowa zjazdów lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących będzie należeć do jego powinności, nie zaś podmiotów mających tytuły uprawniające do korzystania z nieruchomości przyległych do drogi. Budowa lub przebudowa zjazdu przez zarządcę drogi publicznej jest uzależniona od zgody właściciela lub użytkownika nieruchomości przylegającej. Niemniej jednak jako równoważny z wyrażeniem zgody należy traktować wniosek właściciela lub użytkownika o wybudowanie lub przebudowanie zjazdu istniejącego, skierowany do zarządcy drogi. Koszty realizacji budowy lub przebudowy zjazdu w warunkach określonych w art. 29 ust. 2 ponosi zarządca.[2]”

Powyższa interpretacja sądu w Łodzi jest oparta na komentarzu do tej ustawy, którego właściwie przywołaniem jest ww. orzeczenie:

„Istotny wyjątek od reguły stanowionej przez art. 29 ust. 1 u.d.p. wprowadza ust. 2 tego artykułu. Jedynie wówczas, gdy zarządca drogi publicznej buduje drogę lub zamierza ją przebudować, to budowa zjazdów lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących będzie należeć do jego powinności, nie zaś podmiotów mających tytuły uprawniające do korzystania z nieruchomości przyległych do drogi. Budowa lub przebudowa zjazdu przez zarządcę drogi publicznej jest uzależniona od zgody właściciela lub użytkownika nieruchomości przylegającej. Jako równoważny z wyrażeniem zgody należy traktować wniosek właściciela lub użytkownika o wybudowanie lub przebudowanie zjazdu istniejącego, skierowany do zarządcy drogi. Koszty realizacji budowy lub przebudowy zjazdu w warunkach określonych w art. 29 ust. 2 ponosi zarządca[3]”.

Inne sądy zdają się potwierdzać powyższy pogląd pośrednio w następujący sposób:

„Sąd podkreślił, że w rozumieniu art. 29 u.d.p. za zjazd może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą[4]”.

Z powyższym podejściem nie zgadza się jednak znaczna część sądów, traktując rozpatrywany zapis ustawy w taki sposób, jakoby sformułowanie zarówno „budowa”, jak i „przebudowa” zjazdów należąca do zarządcy drogi dotyczyła jedynie zjazdów istniejących, tym samym przyporządkowując obiekt budowany do obiektów już istniejących.

„Zgodnie z art. 29 (…) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, (…) z zastrzeżeniem. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Z powyższego wynika, że należy odróżnić zjazd o charakterze faktycznym (istniejący bez uzyskania zezwolenia na jego lokalizację i budowę) od zjazdu o charakterze prawnym, tj. gdy właściciel działki uzyskał zgodę właściwego zarządcy drogi na jego lokalizację, a następnie zgodę na jego budowę. (…) Sąd podzielił stanowisko organu, że w świetle powyższych ustaleń, właściciele działek nr ewid. […] i […] nie posiadali w dacie wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji zjazdu o charakterze prawnym. (…) Słusznie organ uznał, że skoro właściciele nieruchomości nie posiadali przed przebudową drogi zjazdów o charakterze prawnym, to zarządca drogi nie miał obowiązku zaprojektować i wybudować zjazdów[5]”.

„Przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie stanowi podstawy prawnej do wydania aktu lub podjęcia czynności w zakresie administracji publicznej dotyczącej budowy bądź przebudowy zjazdu. Wskazany przepis ma charakter kompetencyjny, a czynności, o których w nim mowa mają charakter czynności faktycznej, a nie prawnej. Co więcej cytowany art. 29 ust. 2 tej ustawy dotyczy wyłącznie przebudowy istniejących zjazdów[6]”

„Zgodnie z art. 29 ust. 1 (…), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, (…) z zastrzeżeniem ust. 2, zgodnie z którym, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z przepisu tego wynika, że zarządca drogi ma obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów w odniesieniu do zjazdów dotychczas istniejących, przy czym, zdaniem Sądu, przez zjazdy >dotychczas istniejące< należy rozumieć zjazdy istniejące w sensie prawnym, tj. formalnie ustanowione przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi. W odniesieniu do zjazdów, których budowy nie uzgodniono z właściwym zarządcą drogi, podobnie jak w sytuacji potrzeby utworzenia nowego zjazdu, konieczne jest zezwolenie na jego usytuowanie wydane przez właściwego zarządcę drogi – na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (…). Podkreślić zatem należy, co z powyższego wynika, że jeżeli przed rozpoczęciem inwestycji drogowej istniał zjazd – w sensie prawnym, to inwestor jest zobowiązany zapewnić zjazd do takiej nieruchomości, jeśli zaś zjazdu w sensie prawnym nie było – to inicjatywa należy do właściciela nieruchomości.[7]”

Powołując się na ww. orzecznictwo, podobne stanowisko wyraża Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa:

„Wyjątek od tej zasady (przyp. autora art. 29, ust. 1) jest wskazany w ust. 2 ustawy, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących (legalnie wybudowanych) należy do zarządcy drogi. W rozumieniu w/w ustawy za zjazd wybudowany legalnie może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właściciela czy użytkownika nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany zgodnie z w/w art. 29 ustawy o drogach publicznych, a więc wykonany przez zarządcę drogi lub za jego zgodą (…). Tym samym nie może być przebudowywany przez zarządcę drogi w ramach prac prowadzonych na drodze dojazd, który stanowi samowolny obiekt (zjazd został wybudowany bez zgody/zezwolenia zarządcy drogi)[8]”.

Przytoczone wyżej sprzeczne ze sobą stanowiska z jednej strony wprowadzają zamieszanie do obowiązujących, i tak już niejasnych przepisów, a z drugiej pogłębiają niezrozumienie tych przepisów i działanie zarządców dróg na szkodę podmiotów z nich korzystających, co jest działaniem niezgodnym z obowiązującym prawem.

Dyskusję z opiniami negatywnie odnoszącymi się do obowiązku budowy zjazdu w przypadku jego nieistnienia rozpoczęto już na wstępie, gdzie opisano definicję budowy. Już samo to określenie wydaje się wykluczać i wystarczająco argumentować fakt błędnego podejścia części sądów oraz organów wypowiadających się na ten temat.

Ze względu na to, że przepis jest sformułowany niejasno, dodatkowo przytoczyć można poprzednie sformułowanie, które obowiązywało przed nowelizacją ustawy i które wydaje się bardziej czytelne:

„Art. 29. 1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy: 1) w przypadku budowy lub przebudowy drogi, jeżeli powoduje to zmianę dostępności drogi – do zarządcy drogi; 2) w pozostałych przypadkach – do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu”.

Powyższy zapis oddziela dwa sformułowania związane ze stanem zjazdu, jednocześnie usuwając tautologizm, jakim jest „przebudowa zjazdu istniejącego” (trudno bowiem przebudować coś, co nie istnieje, czyli samo słowo przebudowa już świadczy o istnieniu danego obiektu), uzależniając stan dostępności nieruchomości za pomocą zjazdu od podmiotu, do którego należy zrealizowanie danej inwestycji. Tu również zapis nie jest zupełnie jednoznaczny, ponieważ pojawia się informacja o zmianie dostępności drogi, co mogłoby sugerować, że zjazd może być wybudowany tylko w przypadku na przykład braku możliwości przebudowy istniejącego zjazdu i konieczności wybudowania nowego lub przebudowy istniejącego w celu zachowania dostępu do drogi publicznej. Tym samym brak zjazdu na daną nieruchomość po wybudowaniu drogi mógłby teoretycznie nie spowodować zmiany dostępności tej drogi. Trudno jednak wymyślić taki przypadek, w którym dojazd do nieruchomości na przykład z drogi gruntowej po wybudowaniu drogi z jezdnią i chodnikiem nie zmieni sposobu dostępu do drogi. Zawsze sposób dostępności wydaje się ulegać pewnej zmianie i w ten sposób zawsze należałoby zapewnić dostępność w formie zjazdu. Jednak nadal pozostaje tu kluczowy w tych rozważaniach zapis o budowie lub przebudowie zjazdu przez zarządcę drogi, bez mylącego zapisu o hipotetycznej możliwości wybudowania czegoś, co już istnieje.

W orzeczeniach sądów pojawia się też sytuacja, w której zjazd został wybudowany nielegalnie i przed przebudową lub budową drogi był użytkowany przez właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do pasa drogowego niezgodnie z przepisami. W tej sytuacji organ nie dopuszcza rozbiórki i wybudowania przez zarządcę zjazdu, aby nie pojawił się zarzut legalizacji tą drogą samowoli budowlanej.

„Organ (…) przyjął, że na działce skarżącej nr […] istniał zjazd, ale jako nielegalny nie wymagał budowy w ramach przebudowy drogi, gdyż doszłoby wówczas do legalizacji obiektu nielegalnego3.”

I taki przypadek (nie odnosząc go do tej konkretnej sprawy sądowej), w ogólności w postaci likwidacji istniejących zjazdów użytkowanych bez wymaganych pozwoleń, można uznać za niesłuszny. Karanie właściciela nieruchomości poprzez zlikwidowanie dostępu do drogi publicznej w postaci zjazdu na rok za to, że użytkował zjazd niezgodnie z przepisami nie mieści się w granicach obowiązującego prawa. Tego typu sprawy reguluje ustawa Prawo budowlane, w której samowola budowlana jest odpowiednio ujęta wraz z ewentualną legalizacją i również w ustawie o drogach publicznych, gdzie art. 29a odpowiednio wskazuje wysokie kary pieniężne m.in. za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi. Tym samym należy jednoznacznie wskazać, że rozpatrywany w niniejszym opracowaniu art. 29 ustawy nie dotyczy ani nie umożliwia zarządcy drogi karania właścicieli nieruchomości poprzez likwidację dostępu do drogi publicznej za pomocą zjazdu. Nic zatem nie stoi na przeszkodzie, żeby w trakcie przebudowy zarządca drogi ocenił możliwość wybudowania nielegalnie wybudowanego zjazdu, rozebrał zjazd nielegalny i wybudował w tym miejscu nowy zjazd zgodny z obowiązującymi przepisami.

Kolejnym argumentem za możliwością budowy zjazdów przez zarządcę w przypadku budowy lub przebudowy drogi jest spełnienie wymagań ustawy Prawo budowlane:

„Art. 5. 1. Obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: (…) 9) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.[9]”

Droga jako obiekt budowlany i tak samo jej poszczególne części (w przypadku przebudowy fragmentu lub wybranych części drogi) również powinna spełniać wymagania ww. zapisu Prawa budowlanego.

Trzeba tu wskazać dodatkowo, że dostęp do drogi publicznej to nie tylko samo graniczenie danej działki z drogą publiczną, ale również możliwość zlokalizowania połączenia tej działki z drogą publiczną właśnie za pomocą zjazdu. Dostęp do drogi publicznej jest zdefiniowany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako „bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej[10].” Z kolei zgodnie z definicją zjazdu, zamieszczoną w ustawie o drogach publicznych, właśnie takim bezpośrednim dostępem jest zjazd, który ww. ustawa opisuje jako „połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.”

Spotyka się czasem zarzut, że definicja ta określa zjazd nie jako obiekt budowlany, lecz jako „miejsce dostępu do drogi publicznej”, a tym samym zapewnieniem dostępu może nie być budowa zjazdu jako obiektu budowlanego, czyli jezdni i ewentualnie dojścia pieszego, łączących jezdnię drogi publicznej i ewentualnie chodnika z nieruchomością przylegającą do pasa drogowego, ale sam fakt przylegania takiej nieruchomości do tej drogi. Jest to jednak podejście mylne. Po pierwsze słowo „miejsce” w języku polskim nie oznacza wcale punktu, ale przestrzeń bez ściśle sprecyzowanych ograniczeń, czyli miejscem może być zarówno punkt, jak i zjazd o długości 50 i szerokości 5 m. Zgodnie z definicją słownikową miejsce to m.in. „przestrzeń, którą można czymś zająć lub zapełnić”. Tak samo miejscem może być cały obszar, w którym wybudowano jezdnię zjazdu, jak i cała Ziemia, która ma swoje miejsce we Wszechświecie. Po drugie natomiast sam fakt przylegania działki ewidencyjnej do pasa drogi publicznej nie oznacza wcale, że taka działka może mieć wybudowany zjazd zgodnie z obowiązującymi przepisami. Może się zdarzyć sytuacja, że zarządca drogi odmówi lokalizacji zjazdu, jeśli dany zjazd stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu lub nie spełnia przepisów techniczno-budowlanych. Takie zresztą podejście jest opisane wprost w ustawie o drogach publicznych (art. 29, ust. 4) w przypadku wydawania decyzji na wniosek właściciela lub użytkownika nieruchomości.

Można by też postawić zarzut, że ustawodawca miał na myśli na przykład „odbudowę” zjazdu istniejącego. Pojęcie to zdefiniowane jest dość kompleksowo w następujący sposób:

„Należy przez to rozumieć odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub w części: a) o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego – w dotychczasowym miejscu, b) o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego albo o innych wymiarach – na terenie tej samej gminy w innym miejscu wskazanym w miejscowym planie odbudowy, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym[11]”.

To pozwoliłoby przyjąć, że zapis dotyczy rzeczywiście obiektów już istniejących. Jednak i to jest mylnym podejściem, jako że omawiany artykuł wyraźnie wskazuje na pojęcie „budowy”, które jest szersze i tylko jednym z jego znaczeń lub właściwie znaczeniem dodatkowym, poza budową nowego obiektu, jest właśnie „odbudowa.”

Wreszcie należy przyjąć, że budowa nowych zjazdów jest dość częstym podejściem zarządców dróg w przypadku budowy lub przebudowy dróg. Przyjętą praktyką jest czasem budowa nowych zjazdów do każdej nieruchomości przyległej do pasa drogowego, a czasem do wybranych (jeśli sąsiadujące nieruchomości mają jednego właściciela) lub też na wniosek właściciela, lub użytkownika nieruchomości. Budowa zjazdów na wniosek wydaje się tu szczególnie dobrym rozwiązaniem, ponieważ zapewnia spełnienie oczekiwań poszczególnych przyszłych użytkowników tych zjazdów i umożliwia wybudowanie zjazdu zarówno zgodnie z przepisami, co może bez trudu określić zarządca drogi (tak samo jak robi to na wniosek właściciela lub użytkownika nieruchomości, wydając decyzję o lokalizacji zjazdu), jak i zgodnie z oczekiwaniami tych użytkowników, na przykład lokalizując zjazd nie w środku działki, ale w innym miejscu.

Dla przykładu, trudno sobie wyobrazić sytuację, w której zarządca drogi buduje drogę, która wcześniej stanowiła jedynie pas drogi nieutwardzonej z powiązaniami nieutwardzonymi z przyległymi nieruchomościami, i nie wykonuje następnie dowiązań do tych nieruchomości przyległych do pasa, powodując, że wszyscy właściciele będą musieli wystąpić o decyzję o lokalizacji zjazdu i do nowo wybudowanej drogi uzyskać wszystkie niezbędne uzgodnienia (w tym opinie i decyzje) dla budowy poszczególnych zjazdów. Z uwagi na to, że droga wcześniej była nieutwardzona, właściciele nie mogli uzyskać decyzji o lokalizacji zjazdów zgodnych z przepisami, jako że nie dało się powiązać nieruchomości z nieistniejącą jezdnią drogi za pomocą zjazdu, zatem dojazd również często w takich przypadkach odbywał się po gruncie rodzimym.

Podobna sytuacja występuje w przypadku realizacji inwestycji w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdzie drogę buduje się przez tereny, gdzie wcześniej nie występowała droga. Tutaj też trudno sobie wyobrazić, żeby właściciele nieruchomości dysponowali decyzjami lub innymi formalnymi dokumentami na lokalizację zjazdów do drogi nieistniejącej. Jasne wydaje się, że w ramach takich inwestycji należy zapewnić dostęp do budowanej drogi publicznej.

I jeszcze jeden przykład, gdzie droga może stanowić pas drogi wewnętrznej, która nie została zakwalifikowana do drogi publicznej, pomimo że jej zarządcą jest podmiot publiczny. W tym przypadku również budowa lub przebudowa takiej drogi wraz z włączeniem jej następnie do dróg publicznych nie spełnia przesłanek do tego, aby właściciele lub użytkownicy przyległych do pasa tej drogi nieruchomości mogli nawet formalnie uzyskać jakiekolwiek dokumenty związane z budową lub przebudową zjazdów (dokumenty te można jedynie uzyskać dla połączenia z drogą publiczną, a nie drogą wewnętrzną).

Trzeba też wspomnieć, że analizowany zapis wyraźnie rozróżnia i przeciwstawia sobie dwie sytuacje. Jedną jest budowa lub przebudowa zjazdu na wniosek właściciela lub użytkownika nieruchomości. W tej sytuacji jest tu wydawana decyzja o lokalizacji zjazdu. Drugą jest budowa lub przebudowa zjazdu przez zarządcę. W tym drugim przypadku nie jest wymagana decyzja, ponieważ inwestycję realizuje właśnie podmiot, który i tak analizuje możliwość lokalizacji pod względem obowiązujących przepisów. Nie ma zatem podstaw zarówno prawnych, jak i związanych z przepisami, żeby budowa zjazdu odbyła się koniecznie na podstawie decyzji administracyjnej o lokalizacji (budowie lub przebudowie) zjazdu. Można też tu dokonać porównania budowy lub przebudowy. W obu przypadkach, kiedy nie następuje przebudowa lub budowa drogi, konieczna jest decyzja o lokalizacji zjazdu. Dlaczego zatem w orzeczeniach sądy wnioskują, że już w przypadku realizowania inwestycji przez zarządcę drogi, do przebudowy zjazdu wcześniej istniejącego (faktycznie lub formalnie) nie jest potrzebna decyzja lokalizacyjna, a do budowy powinna być uzyskana? Ta niekonsekwencja jest kolejnym argumentem za tym, żeby uznać słuszność tezy, jakoby budowa zjazdu przy przebudowie lub budowie drogi mogła spoczywać na zarządcy drogi. Trzeba tu zaznaczyć, że niezależnie od tego, czy zjazd jest budowany, czy przebudowywany, zarządca i organy zarządzające ruchem analizują wszystkie przesłanki odnośnie możliwości budowy lub przebudowy zjazdów właściwie w ten sam sposób.

Ewentualne argumenty za tym, że budowa zjazdu nie powinna być finansowana ze środków publicznych, nie są przekonujące i nie wydają się mieć uzasadnienia. Statystycznie rzecz biorąc, zarządca drogi może przebudować zjazd już istniejący (co jest droższe od budowy nowego zjazdu z uwagi na przykład na konieczność rozbiórki istniejącego obiektu) lub wybudować na własny koszt zjazd, który w orzecznictwie określony jest jako istniejący tylko pod względem „formalnym”, wydatkując na niego środki publiczne. Przy tym jednocześnie nie jest w stanie wydać relatywnie niewielkich środków na budowę nowego zjazdu, nawet jeśli nie do każdej nieruchomości, to na wniosek? Wydaje się to nierzeczywistym podejściem.

I chyba ostatnim spostrzeżeniem, które się nasuwa, jest absurdalne podejście prezentowane w orzecznictwie sądowym, w którym rzekomo bierze się pod uwagę tak rzadki przypadek, jakim byłoby uzyskanie wszelkich zgód na budowę zjazdu akurat w tym samym czasie co budowa lub przebudowa drogi, tak aby decyzja lokalizacyjna (która jest ważna 3 lata) była ważna i dodatkowo odpowiadała parametrom budowanej lub przebudowanej drogi, której przebudowy prowadzone są co 20–30 lat, a nawet dłużej. Już samo „czasowe trafienie” tzw. sformalizowanym zjazdem w przebudowę lub budowę drogi wydaje się wystarczająco niemożliwe, to jeszcze pamiętajmy, że zjazd projektuje się przeważnie do stanu istniejącego, co oznacza, że nie będzie on uwzględniał prawdopodobnie w ogóle geometrii drogi projektowanej w ramach jej przebudowy lub budowy. Jakie wobec tego znaczenie miałaby mieć wydana w ten sposób, niepasująca do inwestycji drogowej decyzja dla tego, żeby zarządca zdecydował się w ocenie sądów zrealizować taki zjazd, nie wiadomo. Tym jednak sąd nie zawraca sobie głowy, ponieważ łatwiej jest zrzucić problem z głowy niż nakazać innemu podmiotowi publicznemu realizację niewybudowanego zjazdu.

Podsumowując powyższe rozważania, w ocenie autora wydaje się rozsądne, aby, nie zważając na orzeczenia niektórych sądów oraz opinie innych organów, przyjąć zasadę zgodną z komentarzem prawnym do ustawy o drogach publicznych, że również budowa zjazdu podczas budowy lub przebudowy drogi powinna należeć do zarządcy tej drogi. Budowa taka może się odbywać na przykład tylko na wniosek zainteresowanego, jako że przepisy nie wskazują, że taka budowa jest obowiązkiem zarządcy, ale że należy do jego kompetencji. Przemawiają za tym zarówno zapisy przepisów, pomimo ich może nie do końca jednoznacznego sformułowania, jak i zdrowy rozsądek. Wydaje się, że budowa zjazdu na koszt inwestora publicznego nie obciąży budżetu państwa bardziej niż przebudowa już istniejącego zjazdu a jednocześnie może zapewnić jednolity poziom wykonania drogi jako całego obiektu budowlanego i spełnienie zarówno oczekiwań przyszłego użytkownika takiego zjazdu, jak i zarządcy, który sam dopilnuje, aby wszystkie przepisy i bezpieczeństwo zostały zapewnione. Wyjście naprzeciw potrzebom przyszłych użytkowników drogi z pewnością przyczyni się do zmniejszenia spraw sądowych, w których będzie konieczne interpretowanie absurdalnych spraw lub rodzajów zjazdów, takich, jakie zamieszczono na początku artykułu.

inż. Maciej Kryński

Civil Transport Designers s.c.

członek Mazowieckiej OIIB

[1] Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60 z późn. zm.).

[2] Wyrok nr II SA/Łd 152/17 z dnia 2017-05-23 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

[3] Wojciech Maciejko, Paweł Zaborniak „Ustawa o drogach publicznych. Komentarz”, LexisNexis 2010.

[4] Wyrok nr II OSK 630/15 z dnia 2016-12-20 Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

[5] Wyrok nr VII SA/Wa 1015/15 z dnia 2016-01-20 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

[6] Wyrok nr II SA/Sz 671/15 z dnia 2015-10-28 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

[7] Wyrok nr VII SA/Wa 2667/15 z dnia 2016-05-05 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

[8] Pismo Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa nr DDP.1.0212.69.2017.IW.1 z dnia 2017-04-26.

[9] Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1994 Nr 89 poz. 414 z późn. zm.).

[10] Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 Nr 80 poz. 717 z. późn zm.).

[11] Ustawa o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. 2001 nr 84 poz. 906 z późn. zm.).