Nabywca działki jest zazwyczaj zainteresowany przejęciem uprawnień związanych z procesem inwestycyjnym, które już uzyskał poprzedni inwestor.
W części I artykułu („IB” nr 12/2016) omawiane było przeniesienie pozwolenia na budowę jako finalnej decyzji umożliwiającej rozpoczęcie prowadzenia prac. Tytułem przypomnienia wydanie pozwolenia na budowę wieńczy zazwyczaj pewien proces pozyskiwania innych decyzji, które w przypadku konkretnej inwestycji są konieczne dla jej realizacji. W grę mogą wchodzić: decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzja o warunkach zabudowy lub decyzja o lokalizacji celu publicznego, pozwolenie wodnoprawne, jak również decyzja o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej czy pozwolenie konserwatora zabytków. Organ wydający pozwolenie na budowę przed jego wydaniem jest zobowiązany zbadać, czy inwestor posiada wszystkie wymagane pozwolenia, uzgodnienia i opinie. Braki skutkują wezwaniem do usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, a w przypadku jego bezskutecznego upływu – odmową wydania pozwolenia.
Dla nowego inwestora powstaje praktyczne pytanie, czy uzyskanie pozwolenia na budowę niejako „konsumuje” wszystkie poprzedzające pozwolenia. Słowem, czy wystarczające jest przeniesienie pozwolenia na [1][2] budowę bez przenoszenia pozwoleń poprzedzających. W orzecznictwie brak bezpośrednio sformułowanych ogólnych tez w tym zakresie. W zasadzie jedynie w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w 2007 r. wyraźnie wskazał, że przy przenoszeniu decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie bada, czy nowy inwestor dysponuje decyzją o warunkach zabudowy, w związku z czym ta decyzja nie musi być odrębnie przenoszona1. W literaturze prawniczej zwrócono uwagę, że organ nie bada przy przeniesieniu pozwolenia na budowę także tego, czy nowy inwestor dysponuje również innymi pozwoleniami. Istotne jest, czy warunek uzyskania wszystkich pozwoleń i uzgodnień był spełniony w chwili wydawania pozwolenia na budowę. W związku z tym pojawił się pogląd reprezentowany przez dr. Jana Wszołka, że generalnie te decyzje poprzedzające, które stanowią warunek wydania pozwolenia na budowę i odnoszą się do przedmiotu tego pozwolenia, nie muszą być odrębnie przenoszone. Przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy jedynie zmiany podmiotowej i skoro nie jest badana kwestia dysponowania przez nowego inwestora decyzją o warunkach zabudowy, to podobnie należałoby uznać, że nie jest konieczne uzyskiwanie przez nowego inwestora innych decyzji, które poprzedzają jego wydanie2. Wciąż jednak brak ugruntowanej jasnej linii orzeczniczej opowiadającej się za taką tezą i nieprzenoszenie lub przenoszenie części decyzji poprzedzających jest związane w głównej mierze z praktyką przyjętą przez organy administracji i inwestorów, w sytuacji gdy pozwolenie na budowę jest już uzyskane.
Nie ulega wątpliwości, że nowy inwestor będzie zainteresowany przeniesieniem wszystkich decyzji poprzedzających pozwolenie na budowę wówczas, gdy poprzedni inwestor jeszcze nie zdążył go uzyskać. We wszystkich postępowaniach o przenoszenie poszczególnych decyzji przyjęto tę samą zasadę – stronami takich postępowań są jedynie podmioty, między którymi ma zostać dokonane przeniesienie decyzji.
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać przeniesiona na nowego inwestora na podstawie art. 72a ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko[3]. Zawarta w tym przepisie podstawa prawna stanowi, że właściwy organ (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska) jest zobowiązany do przeniesienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to znaczy nie ma możliwości odmowy jej przeniesienia, jeżeli strona, dla której decyzja została wydana, wyrazi na przeniesienie zgodę, a nowy inwestor przyjmie warunki zawarte w decyzji. Zarówno wydanie, jak i przeniesienie tej decyzji jest całkowicie niezależne od posiadania tytułu prawnego do terenu, na którym ma być realizowana inwestycja.
Fot. rupbilder – Fotolia.com
Interesująca sytuacja występuje w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i o lokalizacji celu publicznego. Obydwie decyzje są wydawane na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[4]w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydaje się je w celu określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, przy czym:
– lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
– sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Wymieniona ustawa zawiera jednak tylko wyraźną podstawę do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy w art. 65 ust. 3. Podstawa ta jest skonstruowana według opisanego już wzorca, to jest organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest zobowiązany do jej przeniesienia za zgodą podmiotu, na którego rzecz została wydana, jeżeli nowy podmiot przyjmuje wszystkie warunki w niej zawarte. Natomiast brak przepisu pozwalającego na przeniesienie decyzji lokalizacji celu publicznego. Część samorządów w Polsce dokonuje takiego przeniesienia na zasadzie analogii, tj. twierdząc, że do decyzji o lokalizacji celu publicznego można „odpowiednio” stosować przepisy pozwalające na przenoszenie decyzji o warunkach zabudowy. W istocie taka praktyka jest jednak uznawana za niezgodną z prawem przez orzecznictwo i literaturę prawniczą[5]. Inną „nieprzenoszalną” decyzją, co do której ustawodawca nie przewidział w przepisach możliwości jej przeniesienia na inny podmiot, jest pozwolenie wydane przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót przy obiekcie lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego). W przypadku opisanych „nieprzenoszalnych” decyzji rozwiązaniem opłacalnym dla nowego inwestora jest poczekanie na uzyskanie pozwolenia na budowę przez inwestora dotychczasowego i odpowiednie ukształtowanie dokumentów transakcji.
Przenoszenie dotychczas opisywanych decyzji, tj. pozwolenia na budowę, decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych i decyzji o warunkach zabudowy, opierało się na takim samym schemacie, czyli zasadniczo zgodzie podmiotu, na rzecz którego decyzja została wydana, przyjęciu warunków zawartych w decyzji przez nowy podmiot oraz obowiązku wydania decyzji o przeniesieniu przez organ administracji, jeżeli ww. przesłanki zostały spełnione. Inaczej skonstruowane są natomiast zasady przenoszenia pozwolenia wodnoprawnego. To pozwolenie jest obligatoryjnie uzyskiwane przed pozwoleniem na budowę, jeżeli określone roboty go wymagają, jak np. w przypadku wznoszenia obiektów stanowiących jednocześnie lub zawierających w sobie urządzenie wodne. Jednocześnie inwestor zazwyczaj pozyskuje inny rodzaj pozwolenia wodnoprawnego na tzw. szczególne korzystanie z wód, np. na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej (to drugie pozwolenie nie warunkuje jednak uzyskania pozwolenia na budowę).
Stosownie do art. 134 ust. 1 i 2 Prawa wodnego[6] następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, z tym że jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określ onych w ustawie – Prawo ochrony środowiska[7]. Z kolei art. 184 Prawa ochrony środowiska przewiduje, że podmiot, który staje się prowadzącym instalacje lub jej oznaczoną część, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących tej instalacji lub jej oznaczonej części. Podmiot taki jest zobowiązany wystąpić niezwłocznie z wnioskiem o zmianę pozwoleń w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację. Obydwa przepisy zakładają więc automatyczne przejście praw i obowiązków z mocy prawa – bez wymogu zgody organu, który wydawał decyzję. Przy czym w pierwszym przypadku podmiot, na który przechodzą prawa i obowiązki z decyzji, nie musi podejmować jakichkolwiek działań. W drugim przypadku występuje jedynie o zmianę oznaczenia „prowadzącego instalację”. Obydwa przepisy stanowią znaczące ułatwienie dla nabywców działających przedsiębiorstw czy łączących się spółek w zakresie przejmowania pozwoleń wodnoprawnych.
Jednak kwestią, która się pojawia najczęściej przy przenoszeniu pozwolenia wodnoprawnego w procesie inwestycyjnym, jest możliwość przeniesienia takiego pozwolenia na wzniesienie urządzenia wodnego, które dotychczas jeszcze w ogóle nie zostało wybudowane – jest instalacją przyszłą, dopiero planowaną do realizacji, a nowy inwestor kupuje niezabudowaną działkę. Do takiej sytuacji obydwa cytowane przepisy w istocie nie do końca przystają. W odniesieniu do art. 134 Prawa wodnego podstawowe znaczenie ma fakt, czy można jako „następcę prawnego zakładu” traktować inwestora, gdy ten dokonuje nabycia działki, na której nie istnieje jeszcze jakakolwiek instalacja, a tym bardziej zakład. W orzecznictwie wskazuje się, że nie można wiązać przenoszenia pozwolenia wodnoprawnego z samą własnością nieruchomości, skoro na etapie uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego nie wymaga się od wnioskodawcy wykazywania prawa do nieruchomości[8]. Z kolei przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska powinny literalnie zgodnie z Prawem wodnym znajdować zastosowanie, jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy „eksploatacji” instalacji, a nie jej wznoszenia (poprzedzającego eksploatację). W istocie więc w obecnym stanie prawnym brak jasnej podstawy prawnej do przenoszenia pozwoleń wodnoprawnych na wzniesienie urządzenia wodnego. Przy założeniu, że takie pozwolenie pozostaje warunkiem wydania pozwolenia na budowę i samo w sobie nie musi być przenoszone, jeżeli przeniesione zostaje pozwolenie na budowę, rozwiązaniem pozostaje nabywanie działek po zakończeniu procesu uzyskiwania wszystkich pozwoleń, względnie posługiwanie się konstrukcją spółki celowej i obrót własnością udziałów w tej spółce. Nowy inwestor nie nabywa wówczas działek i nie wnioskuje o przeniesienie pozwoleń, tylko staje się właścicielem spółki – podmiotu, który jest pierwotnym adresatem pozwoleń i właścicielem gruntu.
Na zakończenie warto wspomnieć, że istnieje grupa decyzji niewymagająca przeniesienia na nowego adresata ani wydawania nowej decyzji kierowanej do nowego adresata. Są to tak zwane decyzje rzeczowe, określające sytuację prawną pewnej rzeczy w oderwaniu od osoby jej właściciela (czy posiadacza)[9], a przez to wiążące jej kolejnych właścicieli. Jako przykłady takich decyzji można podać: zatwierdzenie podziału nieruchomości[10][11], uznanie za zabytek11, uznanie za pomnik przyrody[12], ustalenie strefy ochronnej ujęcia wody[13], uznanie za las ochronny[14]. Taką decyzją jest pozwolenie na użytkowanie, które kończy proces inwestycyjny i potwierdza jego prawidłowe zrealizowanie. Wydanie pozwolenia na użytkowanie skutkuje możliwością użytkowania obiektu budowlanego (z zachowaniem warunków użytkowania określonych w pozwoleniu) przez każdego kolejnego nabywcę obiektu bez konieczności jego przenoszenia.
Małgorzata Cyrul-Karpińska radca prawny
Kancelaria Prawna r.pr. Małgorzata Cyrul-Karpińska
[1]Wyrok NSA z 2 lutego 2007 r., II OSK 281/06, Z. Niewiadomski, „Prawo budowlane. Komentarz”, C.H. BECK, Warszawa 2007, s. 465.
[2]J. Wszołek, „Sukcesja administracyjnoprawna w procesie inwestycyjnym – wybrane zagadnienia praktyczne”, Monitor Prawniczy nr 23/2013.
[3]Ustawa z dnia 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( t.j. Dz.U. z 2016 r poz. 353).
[4]Ustawa z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r poz. 778).
[5]Uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2007 r., 07 II SA/Kr 989/04, na niemożliwość przenoszenia tej decyzji wskazuje także J. Wszołek w „Sukcesja…”
[6] Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r poz. 469).
[7] Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2016 r poz. 672).
[8]Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 lipca 2008 r., II SA/Go 142/08.
[9]A. Matan, „Akt administracyjny : zagadnienia następstwa prawnego”, Roczniki Administracji Prawa 7/8, 2008.
[10]Art. 96 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774).
[11]Art. 9 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1446).
[12]Art. 44 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1651).
[13]Art. 58 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 469).
[14]Art. 16 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2100).
