Czy spór o lokalizację inwestycji celu publicznego może wstrzymać pozwolenie na budowę?

Przepisy wskazują, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ weryfikuje, czy w danej sytuacji powinna zostać przedłożona decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (dalej: u.l.i.c.p.)¹. Urząd Komunikacji Elektronicznej podaje, że we wskazanych w ustawie przypadkach jej przedłożenie jest wymogiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę².

Co w sytuacji, gdy u.l.i.c.p. zostanie zaskarżona do sądu administracyjnego? Czy organ jest wówczas uprawniony do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę?

Na wstępie zaznaczmy, że u.l.i.c.p. jest zupełnie odrębnym aktem administracyjnym od decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zatem jeśli organ, badając zaskarżenie u.l.i.c.p., nie skorzysta z prawa do autokontroli (art. 54 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [4] – dalej: p.p.s.a.) albo organ lub sąd administracyjny nie zdecydują o wstrzymaniu wykonania u.l.i.c.p. (art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a.), w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego pozostaje ona w obrocie prawnym i jest wykonalna (art. 61 § 1 p.p.s.a.), czyli rodzi skutki prawne i nie można jej traktować jako uchylonej. Niektóre przepisy szczególne wskazują, że jeśli skarga została wniesiona do sądu administracyjnego, wykonanie decyzji zostaje wstrzymane³. Taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku u.l.i.c.p.

Fot. © jittawit.21 – stock.adobe.com

>>> Wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę

>>> Wydłużenie trzyletniego terminu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę

>>> Inwestor się pospieszył – pozwolenie będzie nieważne?

Warto się zastanowić, czy w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego [7] (dalej: k.p.a.) istnieje uzasadnienie dla opóźnienia procedowania wydania decyzji o pozwoleniu na budowę? Postępowanie administracyjne może zostać zawieszone z urzędu w przypadkach określonych w art. 97 § 1 k.p.a., m.in. wtedy, gdy: „rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd”. Nie ma wątpliwości, że ta przesłanka nie znajdzie zastosowania w razie rozpatrywania przez sąd administracyjny skargi na u.l.i.c.p.

Pomimo toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego u.l.i.c.p. pozostaje w obrocie prawnym, a więc brak jest zagadnienia wstępnego, które uprzednio musi zostać rozstrzygnięte przez sąd lub organ.

Tym samym z aprobatą należy odnieść się do linii orzeczniczej wskazującej, że: „Samo wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem ostatecznej decyzji, nie uzasadnia zawieszenia postępowania na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. lub odwlekania w czasie rozstrzygnięcia w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Dopóki ostateczna decyzja zaskarżona do sądu [administracyjnego – przyp. aut.] nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4, ale również i art. 16 § 1 k.p.a.” (wyrok NSA z 16 lutego 2022 r. [8], podobnie wyrok WSA w Opolu z 19 kwietnia 2016 r. [9]).

Zatem brak jest podstaw do uznania, że wykonalność u.l.i.c.p. zostaje wstrzymana. Właściwe organy są obowiązane do uznawania jej obowiązywania⁴ aż do ewentualnie innego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę powinno być procedowane niezależnie od toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie u.l.i.c.p.

Kolejnym zagadnieniem, które nasuwa się na tle powyższych rozważań, jest dopuszczalność zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy zostało wszczęte postępowanie w sprawie u.l.i.c.p. w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych.

>>> Nieprzekraczalna linia zabudowy – jak ją rozumieć?

>>> Nazwa zamierzenia budowlanego – uwagi praktyczne

Podobnie jak w sytuacji zaskarżenia u.l.i.c.p. do sądu administracyjnego, w praktyce organów administracyjnych można obserwować tendencję do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę w przypadku wszczęcia trybu nadzwyczajnego w sprawie zakończonej u.l.i.c.p., w szczególności wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.) lub wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności (art. 154 i 156 k.p.a.) u.l.i.c.p. Już na wstępie trzeba pamiętać o ograniczeniach możliwości stwierdzenia nieważności u.l.i.c.p. (stwierdzenie nieważności jest możliwe tylko 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia u.l.i.c.p.; art. 53 ust. 7 u.p.z.p.) oraz uchylenia po wznowieniu związanym z brakiem udziału strony w postępowaniu (możliwe również tylko przez 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia u.l.i.c.p.; art. 53 ust. 8 u.p.z.p.). Do czasu zakończenia sprawy prowadzonej we wskazanym trybie nadzwyczajnym i ewentualnego wycofania z obrotu prawnego u.l.i.c.p. decyzja ta jest ostateczna i powinna być uwzględniana w ramach działań właściwych organów administracji (art. 16 k.p.a.). Jak wyżej wspomniano, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. pozwala zawiesić postępowanie wymagające rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ma wątpliwości, że toczące się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.) lub uchylenia, zmiany czy stwierdzenia nieważności u.l.i.c.p. nie jest zagadnieniem wstępnym, gdyż u.l.i.c.p. nadal pozostaje w obrocie prawnym. Co więcej, właśnie ewentualne uchylenie u.l.i.c.p. w postępowaniu sądowoadministracyjnym lub stwierdzenie jej nieważności może być dopiero podstawą do wznowienia postępowania, co zostało wyraźnie wskazane przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Należy pozytywnie odnieść się do orzeczeń sądowych potwierdzających taką interpretację przepisów. SOKiK w wyroku z 16 listopada 2009 r. [10] orzekł: „orzeczenie, do czasu jego wzruszenia, obowiązuje i korzysta z domniemania prawidłowości, stąd kwestionowanie w postępowaniach nadzwyczajnych prawomocnego rozstrzygnięcia nie może prowadzić do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.”.

Warto zapamiętać stwierdzenie z wyroku NSA z 13 maja 2014 r. [11]: „przyjęcie poglądu odmiennego stawiałoby inwestora w rażąco niekorzystnym położeniu, albowiem mogłoby się zdarzyć tak, że toczące się postępowania w trybie nadzwyczajnym prowadziłyby do niemożności korzystania przez niego z dobrodziejstwa ostateczności decyzji. Wszczynanie kolejnych postępowań nadzwyczajnych i zawieszanie z tego tytułu postępowań administracyjnych związanych z nimi w jakikolwiek sposób mogłoby ponadto prowadzić do paraliżu postępowań głównych”.

Podsumowując, działanie organów administracji polegające na zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tylko dlatego, że u.l.i.c.p. została zaskarżona do sądu administracyjnego lub względem tej decyzji zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne, nie ma oparcia w przepisach prawa. Takie zawieszenie postępowania, de facto bez podstawy prawnej, nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Efektem jest nie tylko przedłużanie się postępowań administracyjnych, ale też naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych. Niestety, wpływa to także na przedłużanie się inwestycji, w tym inwestycji w infrastrukturę telekomunikacyjną, czym przyczynia się do spowolnienia cyfryzacji państwa.

¹ Por. art. 35 ustawy – Prawo budowlane [1] oraz art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [2] – dalej: u.p.z.p.
² https://pit.uke.gov.pl/pl-pl/procedury/budowlane/procedura-badania-wymogow-formalnych-wniosku-o-pozwolenie-na-budowe-infrastruktury-telekomunikacyjnej/ [3].
³ Por. art. 239f ustawy – Ordynacja podatkowa [5] lub art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami [6].
⁴ Por. art. 16 k.p.a.

Tomasz Proć
radca prawny, Kancelaria Prawna Media

Literatura

1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418).
2. Ustawa z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.).
3. https://pit.uke.gov.pl/pl-pl/procedury/budowlane/procedura-badania-wymogow-formalnych-wniosku-o-pozwolenie-na-budowe-infrastruktury-telekomunikacyjnej/.
4. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.).
5. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.).
6. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nie- ruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.).
7. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572).
8. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 615/19.
9. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 477/15.
10. Wyrok Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt XVII AmE 22/09.
11. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1113/14.