Wydłużenie trzyletniego terminu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę

Działalność inwestora skutkująca przerwaniem biegu omawianego terminu obejmuje rozpoczęcie budowy w ciągu 3 lat od uzyskania ostatecznego pozwolenia, a na dalszym etapie – brak wstrzymania budowy na okres dłuższy niż 3 lata. Regulacje Prawa budowlanego [1] (dalej: p.b.) nie wymagają, żeby aktywność taka musiała zostać udokumentowana stosownym wpisem w dzienniku budowy. Jakkolwiek wpis taki należy uznać za uzasadniony dowodowo, to organy zobowiązane są ustalać okoliczności faktyczne sprawy wszelkimi środkami przewidzianymi prawem (vide art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego [2] – dalej: k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód aktywności inwestora na budowie dopuścić należy wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (np. pozostałe dokumenty, fotografie, zeznania świadków, opinie biegłych czy oględziny).

Co warte odnotowania, w pewnych okolicznościach to właśnie brak omawianej aktywności może doprowadzić do wstrzymania i faktycznego wydłużenia trzyletniego okresu wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Dotyczy to sytuacji, gdy „rozpoczęcie procesu budowlanego lub jego kontynuowanie stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zakazu wynikającego z wydanego przez Sąd bądź organ administracji publicznej aktu” (wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lipca 2017 r. [3]).

Pozostałe przypadki wydłużenia okresu wskazanego w art. 37 ust. 1 p.b. wynikają już z regulacji szczególnych, dotyczących przekształceń przedmiotowych i podmiotowych odnośnie do inwestycji. Pierwszym z nich jest wydanie tzw. pozwolenia zamiennego. Zgodnie z art. 36a ust. 1 p.b. stanowi ono decyzję organu architektoniczno-budowlanego, mocą której dokonuje się zmian w wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wówczas „przestaje obowiązywać (chociaż formalnie nie zostaje uchylona) decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna), a w jej miejsce wchodzi, zaczyna obowiązywać nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian konsumuje (wchłania) postanowienia decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmienia, lub też uwzględniając postanowienia decyzji pierwotnej, rozszerza je o inne nowe elementy” (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r. [4]).

Zmiana taka z definicji, niezależnie od jej skali ani charakteru, musi zawsze być istotna. Nieistotne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę nie wymagają bowiem uzyskania pozwolenia zamiennego (art. 36a ust. 1 p.b.). Trzyletni termin wygaśnięcia pozwolenia powinien wówczas zacząć swój bieg na nowo – z momentem ostateczności decyzji o pozwoleniu zamiennym, nadającej pozwoleniu jego ostateczny kształt. Celem art. 37 ust. 1 p.b. jest bowiem zapewnienie inwestorowi niezbędnego czasu na realizację planowanego zamierzenia, przypisanego do danego pozwolenia na budowę. Nie ma podstaw do przyjęcia, jakoby prawodawca w sposób nieracjonalny i niekonsekwentny zamierzał ten czas w jakikolwiek sposób ograniczać. Zwłaszcza w przypadku na tyle istotnej zmiany planów inwestycyjnych, że konieczne jest wydanie przez organ rozstrzygnięcia władczego w trybie decyzji administracyjnej.

>> Inwestor się pospieszył – pozwolenie będzie nieważne?

>> Nadzór autorski projektanta a interpretacja przepisów

>> Przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę

>> Przeniesienie pozwolenia na budowę a przeniesienie praw autorskich

Ponowny bieg terminu należy odnosić do całej inwestycji, a nie jedynie wybranych jej fragmentów objętych modyfikacjami. Pozwolenie zamienne nie stanowi bowiem odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę o samodzielnym i niezależnym bycie – jest ściśle powiązane z decyzją pierwotną, którą zmienia (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2018 r. [5]). Równocześnie, zgodnie z art. 33 ust. 1 p.b. pozwolenie na budowę obejmuje całość zamierzenia budowlanego. Stąd powiązany z takim pozwoleniem termin z art. 37 ust. 1 p.b. obejmować musi całe zamierzenie budowlane.

Fot. © ChannelPIC – stock.adobe.com

Podobne konkluzje należałoby odnosić do sytuacji zmiany podmiotowej w obrębie inwestycji wskutek przeniesienia pozwolenia na budowę na innego inwestora w trybie art. 40 ust. 1 p.b. Wówczas również dochodzi do istotnej modyfikacji pierwotnego pozwolenia, wymagającej rozstrzygnięcia przez organ w trybie decyzji. Jak słusznie podkreślił NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r. [6], w kontekście zasady zakazu sukcesji aktu administracyjnego: „Istotą decyzji administracyjnej jest bowiem jednostronne określenie, przez konkretny organ administracyjny, praw i obowiązków zindywidualizowanego adresata, w konkretnej sytuacji i na podstawie konkretnego stanu prawnego (tak np. G. Łaszczyca, A. Matan, Następstwo w prawie administracyjnym. Koncepcja systemu prawa administracyjnego pod red. J. Zimmermanna, Kraków 2007, w szczególności s. 279–280)”. Decyzja ma więc charakter zindywidualizowany prawnie i okolicznościowo wobec konkretnego podmiotu, dla którego jest wydawana. Bez wątpienia zmiana adresata i beneficjenta decyzji (strony – art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.) z definicji stanowić musi istotną jej modyfikację.

WSA w Warszawie wskazywał wręcz, że: „Z chwilą wydania decyzji zmieniającej na podstawie art. 40 tej ustawy w obrocie prawnym zaczyna obowiązywać niejako nowa decyzja o pozwoleniu na budowę, tzn. pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę adresowana do innej osoby. Rodzi się więc wątpliwość, czy w dalszym ciągu w obrocie prawnym jest jeszcze pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę. Chyba nie, bowiem w przeciwnym razie istniałyby jednocześnie dwie decyzje o pozwoleniu na budowę, dotyczące tej samej inwestycji, skierowane do dwu różnych podmiotów” (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2004 r. [7]).

W takim stanie rzeczy należałoby przyjmować, że decyzja o zmianie inwestora również skutkuje przerwaniem biegu terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 p.b. Należałoby liczyć go na nowo od momentu, w którym ostateczna stała się decyzja o zmianie inwestora, nadająca pozwoleniu jego aktualny kształt. Za taką konkluzją przemawia również założenie racjonalności oraz celów prawodawcy. Skoro bowiem uwzględniając uwarunkowania inwestycyjno-budowlane, za niezbędne uznano co najmniej 3 lata na podjęcie lub kontynuowanie prac, to brak jest jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, iż prawo to ograniczono jedynie do pierwszego inwestora danego zamierzenia budowlanego. Zwłaszcza że – jak wskazano wyżej – przeniesienie pozwolenia na budowę skutkuje niejako „nową” decyzją o pozwoleniu – skierowaną do jej aktualnego adresata. Równocześnie akt administracyjny ma charakter zindywidualizowany prawnie i okolicznościowo właśnie wobec podmiotu, dla którego jest wydawany.

Podsumowując, choć prawodawca przyjął trzyletni okres na uruchomienie lub przerwanie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, w praktyce czas ten może jednak ulec wydłużeniu. Dotyczy to nie tylko działań w obrębie budowy sprecyzowanych wprost w art. 37 ust. 1 p.b., ale także opisanych w przepisach szczególnych przekształceń podmiotowych i przedmiotowych w obrębie inwestycji, skutkujących na tyle poważną zmianą w obrębie zamierzenia budowlanego, że wymagane jest wydanie nowego rozstrzygnięcia organu administracji, które nadaje pozwoleniu na budowę istotnie odmienny kształt – uzasadniający rozpoczęcie biegu omawianego terminu na nowo.

Korina A. Sudół
adwokat, Kancelaria Prawna Media

Literatura

1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418).
2. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.).
3. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 267/17.
4. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 461/07.
5. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2018 r.,sygn. akt II SA/Kr 55/18.
6. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 845/15.
7. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt IV SA 3181/01.