Odbudowa dróg zniszczonych w wyniku działania żywiołu – aktualne przepisy

Ustawa o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu [1] (dalej: Ustawa) została uchwalona 11 sierpnia 2001 r., zaś w życie weszła 3 dni później. Swoje aktualne brzmienie uzyskała 28 kwietnia 2020 r., kiedy wydano tekst jednolity [2], obowiązujący z niewielkimi zmianami do dzisiaj. Głównym celem tego aktu było wprowadzenie pewnych uproszczeń i udogodnień w procesie budowlanym dla wybranych elementów infrastruktury oraz obiektów budowlanych, które doznały uszkodzeń wskutek powodzi, wiatru, osunięcia ziemi lub innego żywiołu. Ustawa określa:

• szczególne zasady dotyczące odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych, które uległy zniszczeniu lub uszkodzeniu w wyniku działania żywiołów;
• szczególne zasady zagospodarowania terenów w celu realizacji miejscowych planów odbudowy w związku z osunięciami ziemi;
• szczególne zasady dotyczące trybu nabywania nieruchomości w celu realizacji miejscowych planów odbudowy w związku z osunięciami ziemi;

Ustawa wprowadza pewne zmiany w zakresie formalnym i proceduralnym w trakcie prowadzenia procesu budowlanego polegającego na zgłoszeniu robót budowlanych lub uzyskaniu pozwolenia na budowę, jednak nie zdejmuje z inwestora obowiązku stosowania ustawy – Prawo budowlane [3]. W zakresie nieprzedstawionym w Ustawie konieczne jest więc stosowanie aktualnie obowiązujących zapisów Prawa budowlanego i nie jest możliwe pójście na skróty lub uproszczenie całego procesu w imię jak najszybszego przywrócenia sytuacji sprzed wystąpienia żywiołu. Ważnym zapisem wstępnym w Ustawie jest informacja, iż Prezes Rady Ministrów, po zapoznaniu się ze szczegółowymi informacjami dotyczącymi strat i uszkodzeń wywołanych przez żywioł, uzyskanymi od właściwych wojewodów, w drodze rozporządzenia określa na okres nie dłuższy niż 24 miesiące gminy i/lub miejscowości, w których możliwe jest zastosowanie wymienionego aktu w zakresie odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych oraz zasad nabywania terenów i nieruchomości w związku z osunięciami ziemi. W praktyce często stosowany jest system komisyjnego przeglądu uszkodzeń w infrastrukturze, ocena strat i wycena potencjalnych prac naprawczych, które finalnie publikowane są w formie protokołu stanowiącego punkt startowy dla uzyskiwania środków finansowych na realizację prac projektowych i/lub wykonawczych oraz wyznaczenia kierunku dalszych działań.

Ważnym zapisem Ustawy jest również zdefiniowanie pojęcia odbudowy w dwóch zasadniczych wariantach:

• jako odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub w części w dotychczasowym miejscu w wymiarach takich, jakie miał zniszczony lub uszkodzony obiekt;
• jako odtworzenie obiektu budowlanego w całości o wymiarach zgodnych lub innych, niż miał obiekt uszkodzony/ zniszczony, w innym miejscu niż zniszczony/uszkodzony obiekt, jednak położenie nowego musi znajdować się na terenie tej samej gminy oraz zostać zawarte w miejscowym planie odbudowy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (MPZP) lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Taka otwartość w zapisie Ustawy pozwala na odbudowę w bezpiecznej lokalizacji na terenie danej gminy np. domu mieszkalnego jednorodzinnego, który do tej pory znajdował się na terenie zagrożonym regularnym zalewaniem, podtapianiem lub nawet na terenach stale zagrożonych powodziowo.

>>> Dolina Nysy Kłodzkiej będzie mieć ochronę przeciwpowodziową

>>> Stan budowli piętrzących w Polsce – cz. I

W Ustawie wyraźnie podkreślono również, że uszkodzenia obiektów liniowych dotyczą nie tylko infrastruktury drogowej, pieszej i rowerowej, ale także obiektów kolejowych, budynków i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu drogowego oraz elementów sieci uzbrojenia terenu. To bardzo ważny aspekt zakresu stosowalności Ustawy, która w przypadku działania żywiołów może zostać wykorzystana do przyspieszonej odbudowy zniszczonych połączeń komunikacyjnych gwarantujących transport zaopatrzenia, pomocy humanitarnej czy po prostu pozwalających na powrót do normalnego życia, pracy i nauki szkolnej.

Fot. © trekandphoto – stock.adobe.com

Procedury stosowane w ramach ustawy

W przypadku wystąpienia klęsk żywiołowych podstawowym działaniem jest wdrożenie planów ratujących życie i zdrowie ludzi oraz zapobieżenie dalszemu rozwojowi szkód oraz strat zarówno w zakresie życia ludzkiego, prywatnych majątków, jak i zasobów państwowych oraz samorządowych. W pierwszym momencie szacowanie strat zazwyczaj ogranicza się do ofiar i rannych, oraz zgrubnego podsumowania finansowego, a dopiero w dalszej kolejności dochodzi do precyzyjnego i dokładnego zweryfikowania skali zniszczeń oraz uszkodzeń obiektów budowlanych na danym terenie. Na tym etapie analizy ważne jest oszacowanie nie tylko niezbędnych funduszy, ale także czasu, który będzie potrzebny do doprowadzenia infrastruktury, obiektów mieszkalnych czy użyteczności publicznej do stanu pozwalającego na ich bezpieczne i swobodne wykorzystywanie. Omawiana Ustawa pozwala na skrócenie czasu w zakresie przygotowania inwestycji, ograniczając konieczność uzyskania potwierdzenia zgłoszenia robót budowlanych, usuwając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę czy też upraszczając proces wnioskowania o pozwolenie na budowę.

Na mocy art. 6 Ustawy nie ma obowiązku dokonywania zgłoszenia robót budowlanych dla uszkodzonych:

• obiektów liniowych (z wyjątkiem linii kolejowych),
• budowli regulacyjnych na wodach oraz urządzeń wodnych,
• obiektów budowlanych o kubaturze mniejszej niż 1000 m³ i nie wyższych niż 12 m nad poziomem terenu,
• innych obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane [3].

W przypadku konieczności odbudowy nie wymaga się pozwolenia na budowę dla obiektów takich jak:

• obiekty liniowe, z wyjątkiem linii kolejowych o znaczeniu państwowym,
• budowle regulacyjne na wodach oraz urządzenia wodne,
• obiekty budowlane o kubaturze mniejszej niż 1000 m³ i jednocześnie nie wyższe niż 12 m nad poziomem terenu.

Jednocześnie w wypadku wymienionych obiektów niewymagających pozwolenia na budowę konieczne jest zgłoszenie odbudowy obiektów liniowych (z wyjątkiem linii kolejowych o znaczeniu państwowym, obiektów gospodarczych i składowych na terenach siedliskowych). We wspomnianych przypadkach inwestor nie może wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę zamiast dokonania zgłoszenia na mocy art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego. Rozbiórkę obiektów budowlanych, dla których Prawo budowlane [3] przewiduje zgłoszenie lub uzyskanie pozwolenia, na mocy Ustawy realizuje się na podstawie wcześniejszego zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych. W pozostałych wypadkach, niewyszczególnionych powyżej, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

W kolejnych artykułach Ustawy precyzyjnie przedstawiono zakres dokumentacji potrzebnej do tego, by zgłoszenie planowanych robót budowlanych było kompletne. W sytuacji odbudowywania obiektów, dla których niezbędne jest zgłoszenie robót budowlanych, należy przygotować m.in. część opisową zawierającą zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz planowany termin ich rozpoczęcia, niezbędne rysunki i szkice techniczne przedstawiające planowane zamierzenie budowlane oraz jego charakterystyczne i najważniejsze parametry techniczne. W przypadku obiektów, które będą poddane odbudowie, ale ich lokalizacja lub rozmiary ulegną zmianie na mocy wcześniejszych zapisów Ustawy, konieczne będzie również przedłożenie projektu zagospodarowania terenu (działki) lub projektu architektoniczno-budowlanego, które potwierdzą zgodność z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej może nakazać uzupełnienie dokumentacji złożonej w trybie zgłoszenia robót budowlanych w przypadku stwierdzenia braków, a także sprzeciwić się realizacji danego zamierzenia budowlanego w drodze decyzji, jeśli braki nie zostaną uzupełnione w odpowiednim czasie. Złożenie kompletnej dokumentacji i brak sprzeciwu ze strony organu administracji architektoniczno-budowlanej lub brak wystąpienia o uzupełnienie dokumentacji projektowej w terminie 7 dni od jej przedłożenia skutkują pozytywnym przyjęciem zgłoszenia. Jest to zasadnicza, pozytywna zmiana przyspieszająca możliwość rozpoczęcia prac budowlanych o 14 dni w stosunku do typowej procedury zgłoszenia budowy.

Wśród negatywów i zagrożeń należy na pewno wymienić możliwość nałożenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, w drodze decyzji, obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określonego obiektu lub wykonania określonych robót objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy prawa. Taki sam obowiązek może zostać nałożony na inwestora w przypadku, gdy realizowane prace budowlane mogą spowodować:

• zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;
• pogorszenie stanu środowiska lub dóbr kultury;
• pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;
• wprowadzenie, utrwalenie albo zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

W przypadku zaistnienia mniej korzystnej sytuacji, tj. konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub też gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nałoży taki obowiązek na odbudowę obiektu podlegającego zgłoszeniu, droga formalna wydłuża się, jednak podlega pewnym uproszczeniom. Do wniosku o pozwolenie na budowę obiektu, który uległ zniszczeniu wskutek działania żywiołu, należy dołączyć projekt architektoniczno-budowlany oraz szkic usytuowania tego obiektu, które będą zgodne z MPZP. W wypadku budynków, które przy prowadzeniu odbudowy zmienią swoje położenie lub wymiary, należy także dołączyć projekt zagospodarowania terenu lub działki. Przed samym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie odbudowy obiektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in.:

• zgodność projektu architektoniczno-budowlanego i projektu zagospodarowania terenu (działki) z MPZP,
• kompletność dokumentacji projektowej,
• uprawnienia posiadane przez osobę wykonującą projekt architektoniczno-budowlany oraz
• stanowisko zespołu opiniowania dokumentacji.

Zespół ten jest powoływany przez dany organ administracji architektoniczno-budowlanej i składa się z przedstawicieli właściwych miejscowo organów: nadzoru budowlanego, Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Inspekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej, Państwowej Służby Ochrony Zabytków, administracji geodezyjnej i kartograficznej oraz na terenach górniczych – nadzoru górniczego. Opinia zespołu jest integralną częścią procesu budowlanego prowadzonego z wykorzystaniem Ustawy i służy dodatkowej weryfikacji złożonej dokumentacji przez przedstawicieli organów o specjalistycznej wiedzy oraz kompetencjach.

Wydaje się, że zakres merytoryczny projektu jest mimo wszystko dosyć rozległy i przygotowanie właściwych rysunków, szkiców czy opisów zajmie dużo czasu, co nie pomoże w przyspieszeniu całego procesu formalno-prawnego. Ustawodawca przewidział jednak trzy dosyć ważne zapisy zmniejszające liczbę „zakrętów” na drodze ku uzyskaniu pozwolenia na budowę:

• decyzji o pozwoleniu na budowę nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności;
• decyzja o pozwoleniu na budowę powinna zostać wydana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie później niż po 14 dniach od otrzymania kompletnej dokumentacji;
• w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę nie stosuje się przepisów z 32, 33 i 34 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane [3], odnoszących się do m.in. warunków wydania pozwolenia na budowę i rozbiórkę obiektu budowlanego, zakresu pozwolenia na budowę oraz wymagań dotyczących projektu budowlanego.

Skrócenie okresu oczekiwania na pozwolenie na budowę z ustawowych 65 do 14 dni oraz uzyskanie rygoru natychmiastowej wykonalności, skracającego czas od otrzymania pozwolenia do wbicia pierwszej łopaty o 14 dni, daje sumarycznie ponad 2 miesiące oszczędności. Skróceniu ulega także proces uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów odbudowywanych. Można je bowiem użytkować niezwłocznie po zawiadomieniu organu administracji architektoniczno-budowlanej o zakończeniu robót budowlanych. Do takiego zgłoszenia należy dołączyć oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności realizowanych prac budowlanych z przedłożonym projektem, ustawami i normami, protokoły badań oraz sprawdzeń, a także powykonawczą inwentaryzację geodezyjną. Warto również podkreślić, iż odbudowa obiektu budowlanego o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego w dotychczasowym miejscu nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, o ile zachowane są parametry techniczne określone projektem budowlanym albo inną dokumentacją techniczną dotyczącą zniszczonego lub uszkodzonego obiektu. Taki zapis w Ustawie również mocno upraszcza proces odbudowy niektórych obiektów, gdyż można uniknąć długiego i żmudnego procesu uzgadniania dokumentacji środowiskowej.

>>> Awarie linii elektroenergetycznych spowodowane osuwiskami

>>> Osuwiska – zagrożenie dla budowli hydrotechnicznych

Odbudowa obiektów budowlanych na terenach osuwisk ziemnych

Znaczna część omawianej Ustawy dotyka problemów, przed którymi staje samorząd w kontekście prowadzenia procesów formalno-prawnych dla terenów, na których doszło do zniszczenia i/lub uszkodzenia obiektów budowlanych wskutek osuwisk ziemnych. Jednym z podstawowych działań, które może podjąć rada gminy, jest możliwość wyznaczenia obszarów, na których stwierdzono zniszczenie lub uszkodzenie budowli w wyniku osunięcia ziemi, zaś na wniosek burmistrza, wójta lub prezydenta miasta rada gminy może, w drodze aktu prawa miejscowego, wyznaczyć obszar, na którym obowiązuje zakaz realizacji nowych obiektów oraz odbudowy, rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących. Takie działania możliwe są do wykonania w okresie do 3 miesięcy od wejścia w życie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie wyznaczenia gmin i/lub miejscowości, gdzie może być stosowana Ustawa. Podjęcie stosownych uchwał w tym zakresie uniemożliwi lub znacząco ograniczy działania, jakie może podejmować właściciel danych nieruchomości i położonych na nich obiektów budowlanych. Ustawa [2] precyzuje także zasady przyznawania odszkodowań z tego tytułu. Właściciele nieruchomości położonych na obszarach objętych ścisłymi restrykcjami mogą zażądać wykupu nieruchomości lub wypłaty odszkodowań – w obu przypadkach organem odpowiedzialnym za wypłatę stosownych rekompensat jest gmina.

>>> Sposoby zabezpieczania osuwisk – cz. I

>>> Sposoby zabezpieczania osuwisk – cz. II

>>> Umocnienia denne i brzegowe dla przepływów rwących i progów

Na terenach, na których nie występuje ryzyko zagrożenia życia lub zdrowia ludzi poprzez odbudowę albo remont istniejących obiektów budowlanych czy też budowę nowych, rada gminy ma możliwość wprowadzenia miejscowego planu odbudowy składającego się z części graficznej i tekstowej. W takim dokumencie określa się m.in. granice zewnętrzne gruntów przeznaczonych do odbudowy, ustala się przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu czy zasady przebudowy lub budowy obiektów liniowych, które należą do zadań własnych gminy. Część graficzna przygotowywana jest na kopii mapy zasadniczej albo ewidencyjnej pobranej z zasobu geodezyjnego. Miejscowy plan odbudowy nie może zostać uchwalony i przyjęty wyłącznie przez radę gminy oraz wójta/burmistrza/prezydenta miasta, lecz musi zostać zaopiniowany przez wiele instytucji, w tym: starostę powiatu, właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, organ nadzoru górniczego, zarządcę drogi, państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, organy wojskowe i straż pożarną. Każdy z organów ma obowiązek wydać opinię w terminie do 14 dni (w przypadku ministra właściwego do spraw administracji publicznej jest to 21 dni), zaś brak opinii przekazanej w ustalonym czasie oznacza brak sprzeciwu do przygotowanego miejscowego planu odbudowy. Kolejnym etapem prac nad miejscowym planem odbudowy jest ustalenie zasad i zakresu finansowania zadań własnych gminy (m.in. infrastruktury komunikacyjnej) oraz zakresu partycypacji funduszy z rezerw celowych. Niezależnie od tych działań należy przeprowadzić w gminie konsultacje społeczne w zakresie miejscowego planu odbudowy, a po ich zakończeniu rada gminy powinna wprowadzić do planu uwagi przedstawione w odpowiednich opiniach oraz podczas konsultacji społecznych. Tak przygotowany miejscowy plan odbudowy w formie tekstowej (uchwała rady gminy) oraz graficznej winien być przedstawiony wojewodzie, a następnie przekazany do ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Po co najmniej 14 dniach od jego ogłoszenia możliwe jest rozpoczęcie prac związanych z wprowadzaniem miejscowego planu odbudowy w życie.

Ten skomplikowany proces formalny nie ulega zakończeniu w momencie ogłoszenia miejscowego planu odbudowy. Kolejnym, niezwykle trudnym etapem dalszych postępowań są rokowania dotyczące wykupu nieruchomości objętych planem. Negocjacje pomiędzy gminą a właścicielami gruntów mogą zakończyć się sukcesem i wypracowaniem korzystnego rozwiązania akceptowanego przez obydwie strony albo zupełnie odwrotnie – brakiem zgodności i kompromisu. W tej ostatniej sytuacji wykup gruntów realizowany jest na zasadach wywłaszczenia. W obu przypadkach kosztem wykupu gruntów obciążona jest gmina i to na niej spoczywa obowiązek uregulowania należności związanych z wykupem nieruchomości.

dr inż. Przemysław Rokitowski
CGR Biuro Ekspertyz Drogowych

Literatura
1. Ustawa z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. z 2001 r. nr 84 poz. 906).
2. Ustawa z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 764).
3. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725).