Zmiana zagospodarowania terenu a zalewanie nieruchomości

Zgodnie z art. 59 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [1] zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Będzie on miał także zastosowanie do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Fot. © Gabriele Bignoli – stock.adobe.com

Zmiana zagospodarowania terenu – definicja, warunki

Pojęcie „zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę” jest wieloznaczne i budzi wątpliwości w praktyce. W orzecznictwie utarło się przekonanie, że za taką będzie uznana zmiana zagospodarowania terenu niepolegająca ani na wykonaniu robót budowlanych, ani na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a mimo to wymagająca uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji przepis ten ma odniesienie do relatywnie rzadkich stanów faktycznych związanych z wykonywaniem robót prowadzących do zmiany zagospodarowania terenu, które nie podlegają regulacji przepisami Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane [2], a więc niezwiązanych z procesem inwestycyjnym (np. dla zalesienia terenu, zorganizowania na nieruchomości składowiska, usypania ziemi – tak stwierdził m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 8 lipca 2020 r. [3]).

Dokonanie zmian w zagospodarowaniu terenu nawet na własnej działce, wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeśli nie ma planu, to bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, powoduje samowolną zmianę jego zagospodarowania, co może skutkować określonymi sankcjami dla właściciela działki. Sposób zagospodarowania terenu nie może być bowiem dowolny.

W przypadku zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy,

2) albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Mowa tu o przypadkach, gdy w terenie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania, w trakcie której nie powstał żaden obiekt budowlany (wówczas mamy do czynienia z samowolą budowlaną, regulowaną przepisami ustawy – Prawo budowlane [2]), np. nasypanie hałdy żwiru, odpadów budowlanych czy złomu. Roboty ziemne polegające na niwelacji terenu, wyrównaniu bądź podwyższeniu poziomu gruntu można zakwalifikować jako roboty budowlane podlegające regulacjom ustawy – Prawo budowlane [2] jedynie w dwóch przypadkach:

• wówczas, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane [2];

• w sytuacji, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej (tak m.in.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2017 r. [4]). Budowla ziemna z kolei to taka, której podstawowym tworzywem jest ziemia – wykonana w gruncie lub z gruntu, np. usypany z ziemi wał czy kopiec. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Nie można uznać za budowlę ziemną każdego przesunięcia i rozplantowania warstwy ziemi, zwłaszcza przesunięcia niepowodującego powstania widocznej budowli i niemającego na celu w bliższej lub dalszej przyszłości wykonania jakiegokolwiek obiektu budowlanego (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2008 r. [5]).

Zmiana stosunków wodnych na nieruchomości

Często w przypadku nasypania masy ziemi na działce dochodzi do różnicy w wysokości terenów i tym samym zmiany stosunków wodnych na danej nieruchomości. Finalnie może dochodzić do zalewania nieruchomości sąsiednich, zwłaszcza przy intensywnych opadach atmosferycznych. Takie przypadki regulowane są zarówno przepisami Ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne [6], jak i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [7].

Jak stanowi art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo wodne [6], właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych i roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich. To jednocześnie oznacza, że właściciel gruntu jest zobowiązany przyjąć na teren swojej działki wody opadowe i roztopowe z nieruchomości sąsiednich spływające w następstwie naturalnego ukształtowania terenu, chyba że zmiany, jakie poczyni w celu innego ukierunkowania odpływu, nie spowodują szkody na gruntach sąsiednich.

Jeżeli dokonane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie wpływają w sposób szkodliwy na nieruchomości sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Nakaz ten nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane.

Zgodnie z art. 235 ustawy – Prawo wodne [6] właściciele gruntów mogą, w drodze pisemnej ugody, ustalić zmiany stanu wody na gruntach, jeżeli nie wpłyną one szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną. Ugoda nie może dotyczyć wprowadzania ścieków do wód ani do ziemi. Należy także pamiętać, że ugodę wykonuje się po jej zatwierdzeniu, w drodze decyzji, przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Ze stosownym wnioskiem o zatwierdzenie ugody występują umawiający się właściciele gruntów, a ugoda niezatwierdzona nie podlega wykonaniu. Ugoda podlega wykonaniu w trybie określonym w przepisach Ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [8].

>>> Tereny zielone w miastach bez ochrony przed zabudową

>>> Urządzenia wodno-melioracyjne i drenaże. Kompendium

>>> Skąd się bierze woda w garażu podziemnym

Postępowanie o naruszenie stosunków wodnych

W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ powinien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany dokonał, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i po jej przeprowadzeniu oraz jak wpłynęła ona na stosunki wodne w terenie. Przede wszystkim zaś musi określić, czy wpływ ten jest szkodliwy dla terenów sąsiednich, czyli czy powoduje lub może powodować powstanie szkody na gruncie lub gruntach nienależących do sprawcy naruszenia.

Do przypisania odpowiedzialności za zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem (naruszeniem stosunków wodnych) a szkodą (zob. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 marca 2012 r. [9]). Pogląd ten pozostaje aktualny obecnie, mimo że zapadł na gruncie „starego” Prawa wodnego [10]. Orzekający sąd podkreślił, iż „stosownie do art. 29 ust. 1 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1). Nie może też odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Zgodnie natomiast z ust. 3 powołanego przepisu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Analiza przytoczonego przepisu prowadzi do niebudzącego wątpliwości wniosku, iż ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie, a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie (por. szerzej: np. J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 105). Wydanie takiej decyzji w innych warunkach byłoby bowiem niedopuszczalne. W konsekwencji wydanie decyzji w realiach przedmiotowej sprawy wymagałoby jednoznacznego ustalenia, że skarżący zmienił stan wody na swoim gruncie, a zmiana ta wpłynęła szkodliwie na grunty sąsiednie”.

Dopiero ustalenie, iż określone przepisami ustawy – Prawo wodne [6] przesłanki wystąpiły, umożliwia organowi podjęcie jednego z dwóch możliwych na drodze administracyjnej rozstrzygnięć: nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub nakazanie mu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r. [11]). Wyboru jednego z alternatywnych rozstrzygnięć i jego stosownego uzasadnienia musi dokonać zatem organ, a wydany nakaz winien jednoznacznie określać, czy właściciel gruntu obowiązany jest przywrócić stan poprzedni, a jeśli tak, to za pomocą jakich czynności, czy też ma wykonać wskazane przez organ urządzenia.

Samo naruszenie stosunków wodnych należy rozumieć jako ingerencję w teren działki skutkującą zmianą zastanego stanu gospodarki wodnej na tym gruncie. Będzie nią np. ingerencja powodująca zmianę kierunku czy też intensywności spływu wód z terenu działki, z której naruszenia dokonano, na teren działek sąsiednich. Naruszenie stosunków wodnych w praktyce będzie zarówno świadomym, jak i nieświadomym działaniem właściciela terenu, które w jakikolwiek sposób zmienia dotychczasowy stan wód na tym terenie (jej zaleganie czy odprowadzanie) ze szkodą dla terenów do niego nienależących.

Wszędzie tam, gdzie sprawa nie jest oczywista i w drodze logicznego rozumowania nie da się ustalić faktu naruszenia stosunków wodnych i szkody z tym związanej dla nieruchomości sąsiednich, organy administracji z reguły obowiązane są w prowadzonym postępowaniu do pozyskania stosownej ekspertyzy biegłego z zakresu hydrologii, która ustali te okoliczności (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r. [12], wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r. [13]).

Zmiana naturalnego spływu wód spowodowana zabudową działki

Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione także na mocy § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych [7]. W cytowanym przepisie mowa o zmianie naturalnego spływu wód spowodowanej zabudową działki budowlanej budynkami oraz związanymi z nimi urządzeniami, przez którą należy rozumieć każdą zmianę spływu wód w porównaniu ze spływem wód opadowych, jaki istniałby na działce budowlanej, gdyby nie została ona zabudowana.

Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane [2] uczestnicy procesu budowlanego mają obowiązek przestrzegania przepisów techniczno-budowlanych w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.

Określona norma znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości sąsiedniej może zostać zalany wodami opadowymi z nieruchomości obok, gdy ów spływ został zmieniony na skutek podjęcia robót związanych z prowadzoną budową. Wspomniany § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych [7] reguluje nie tylko stany faktyczne dotyczące odprowadzenia wód opadowych z terenów wyżej położonych na tereny niżej położone, ale także sytuacje spowodowane robotami budowlanymi skutkującymi podwyższeniem rzędnej terenu, w wyniku czego dochodzi do zmiany dotychczasowego kierunku spływu wód opadowych.

Należy pamiętać, że art. 234 ust. 1 ustawy – Prawo wodne [6] „nie ma (…) zastosowania w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w którym mają znaczenie wyłącznie (przytoczone powyżej – przyp. aut.) przepisy prawa budowlanego, w tym § 28 i 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych” (tak: WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 21 grudnia 2022 r. [14]).

Joanna Maj radca prawny, członek Komitetu ds. Nieruchomości przy Krajowej Izbie Gospodarczej

Literatura

1. Ustawa z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977).
2. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.).
3. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2020 r., II SA/Gd 637/19.
4. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2017 , II SA/Wr 612/17.
5. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2008 r., II SA/Rz 731/07.
6. Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.).
7. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225).
8. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.).
9. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2012 r., II SA/Gl 890/11.
10. Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121).
11. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2008 r., II OSK 613/07.
12. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r., II OSK 1621/13.
13. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., II OSK 1538/11.
14. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2022 r., II SA/Gd 491/22.