Zabudowa zagrodowa w świetle prawa

O zabudowie zagrodowej mówi się ostatnio bardzo dużo w kontekście ograniczonych uprawnień architektonicznych, które to nadal funkcjonują w polskim prawodawstwie. W świetle powstałego sporu oraz deprecjacji praw inżynierów do projektowania architektury, ważne jest, aby wyjaśnić szereg szczegółów związanych z w/w terminem. Po pierwsze zabudową zagrodową nazywa się tzw. siedlisko składające się z kilku obiektów gospodarczych, zlokalizowane na działce rolnej.

W myśl art. 2 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, za grunty rolne (Dz.U. 1995 nr 16 poz. 78) uważa się grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych.

Ilekroć w w/w ustawie mowa jest o obiektach służących wyłącznie produkcji rolnej, rozumie się przez to budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych.

W myśl wyroku NSA, sygn. II OSK 1536/07, zabudowę zagrodową należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący „wiejski dom mieszkalny” i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza.

Tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową służącą celom mieszkalnym winny być wskazane w planie miejscowym symbolem „RM”, a przy braku stosownej uchwały taką funkcję terenu określać należy na podstawie obowiązującego w danej gminie „studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania”, którego treść winna być uwzględniona w warunkach zabudowy.

W przypadku braku stosownej uchwały dla każdego z obiektów w zabudowie zagrodowej, należy sporządzić warunki zabudowy z zastrzeżeniem, iż w przypadkach określonych w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zabudowa ta może powstać w miejscu, w którym nie ma bezpośredniego sąsiedztwa z innymi obiektami, na podstawie których można byłoby określić jej dopuszczalne parametry. W myśl prawa – inwestorem realizacji zabudowy zagrodowej może być w Polsce wyłącznie „rolnik”.

Wymagania techniczne przy projektowaniu na działkach służących produkcji leśnej lub rolnej

W związku z funkcją produkcyjną działki, obiekty realizowane w obszarze zagrody na nieruchomości rolnej muszą spełniać tylko część wymogów technicznych (patrz art. 5 ust. 1 pkt 8), a co za tym idzie nie wszystkie spośród postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Szczególnym przypadkiem takiego rozdziału norm jest § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), który stanowi, że: „Najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień”[1]

Powyższe oznacza, iż w powiązaniu z zakresem rozporządzenia, które poza obiektami na działkach budowalnych dotyczy również zagospodarowania działek przeznaczonych pod zabudowę, w/w norma dotyczy również wszelkich terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową (rolną lub leśną).

Stosując w/w normę należy pamiętać, iż „granica lasu stanowi granicę terenu leśnego lub działki leśnej oznaczonych zgodnie z mapą ewidencyjną bez względu na stopień zalesienia.[2] „Odległości należy określać z uwzględnieniem § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), co powoduje, że co do zasady najmniejsza odległość między budynkiem ZL a granicą lasu, rozumianą jako granica wg ewidencji gruntów i budynków, nie powinna być mniejsza niż 12 m. Żądanie takiej odległości podyktowane jest przede wszystkim zapewnieniem bezpiecznej lokalizacji budynku mieszkalnego od granicy lasu, która skutecznie uniemożliwi, bądź też ograniczy do minimum, ewentualne rozprzestrzenienie się pożaru pomiędzy lasem a takim budynkiem”[3].

W zabudowie zagrodowej powyższy wymóg zastosowanie będzie miał wyłącznie na terenie działek rolnych, gdyż w obszarze lasu obowiązywać będzie § 9 ust. 1  Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów, który stanowi, iż: „§ 9. 1. Zabezpieczeniu przeciwpożarowemu lasów, położonych przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasów, służą pasy przeciwpożarowe.”

Jak widać z samej logiki normy § 271 ust. 8 WT – uwarunkowania techniczne dotyczące zagospodarowania terenu w zakresie odległości zabudowy od granicy lasu nie mogą dotyczyć sytuacji, w której obiekt znajdować się będzie wewnątrz lasu.

Poza budynkami mieszkalnymi na terenie zabudowy zagrodowej „rolnej” dopuszcza się lokalizację budowli (związanych z produkcją rolną), których prawidłowa realizacja uwarunkowana jest rozporządzeniem ministra rolnictwa i gospodarki żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.[4]

Uprawnienia budowlane do projektowania z zakresie „zabudowy zagrodowej”

Uprawnienia ograniczone do projektowania architektonicznego zawierające w swojej treści prawo do projektowania na terenie zabudowy zagrodowej nie pozwalają na wykonywanie projektów zlokalizowanych na działkach „budowlanych”, gdyż wedle stanu prawa za obiekty znajdujące się w obszarze zagrody uznawać należy: budynki mieszkalne, gospodarcze, inwentarskie, magazynowe oraz budowle (służące tej produkcji) zlokalizowane na terenie w/w produkcji, tj. na terenie pola lub lasu.

Uwaga związana z ryzykiem zawodowym

W sytuacji, gdy działka została przekształcona z produkcyjną na budowlaną, budynki znajdujące się na niej nie mogę być uznane za zlokalizowane w ramach zagrody, lecz jako typowa zabudowa mieszkalna. Z uwagi na rozróżnienie funkcji mieszkalnej od zagrodowej, zwrócić należy uwagę, iż o funkcji nadanej nieruchomości decydują uchwały przyjęte w imieniu całego społeczeństwa gminy, wynikające z analiz dopuszczalności takiej zabudowy na danym terenie. Powyższe oznacza, iż nie na każdej działce rolnej można zrealizować zabudowę zagrodową.

Problemy systemowe

Brak definicji zabudowy zagrodowej doprowadził obecnie do sytuacji, w której w sposób niepotrzebny realizowane jest tzw. cząstkowe wyłączenie gruntów w produkcji rolnej. Liczba takich postępowań prowadzonych z naruszeniem istoty podanej powyżej norm prawa wydaje się być „niepotrzebnym” i dość kosztownym balastem systemowym. Znacznie prostszym rozwiązaniem byłoby przyjęcie, iż na terenie zabudowy zagrodowej może mieszkać i prowadzić produkcję tylko rolnik. Powstanie w planie miejscowym zabudowy zagrodowej winno uniemożliwić nadanie działce sąsiedniej funkcji mieszkalnej (MN) bez ujednolicenia i zmiany funkcji obszarów „zabudowanych” (RM i RU) i ich oddzielenia od terenów pola oznaczonych jak (R). Realizacja takiego postulatu oznaczałaby istotne ograniczenie liczby takich terenów w skali kraju na rzecz lepszego planowania terenów mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych z częściowym sąsiedztwie z polami.

Znacznie poważniejszym problemem jest funkcjonowanie od wielu latpojęcia zabudowy zagrodowej w dwóch aktach wykonawczych bez istnienia stosownej definicji zabudowy zagrodowej w ustawie Prawo budowlane. Pojęcie to stosowano od 1995 r. w:

1) § 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46)

2) § 3 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z 2002),

jak również w rozporządzeniu w sprawie samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie od 1991 r., kiedy to wprowadzono ten zapis do projektu rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

Problem z definicją zabudowy zagrodowej w warunkach technicznych polega na tym, iż istniejąc wyłącznie w rozporządzeniu może być ona stosowana tylko w zakresie tego aktu (patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 lipca 2002 r. – analogia do deficytu definicji legalnej „zabudowy jednorodzinnej”). „Przepis ten – tylko na potrzeby rozporządzenia – określa rozumienie pojęć takich, jak: działka budowlana, budynek mieszkalny, zabudowa wielorodzinna, zabudowa jednorodzinna, budynek zamieszkania zbiorowego, budynek użyteczności publicznej, piwnica, suterena, polska norma, itd.”

Brak stosownej definicji „zabudowy zagrodowej” w rozporządzeniach dotyczących samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie przy jej braku w ustawie Prawo budowlane prowadzić musi natomiast do wniosku o nieuzasadnionej kreatywności ministra w zakresie tworzenia norm i ograniczeń prawa wykonywania zawodu w akcie o randze niższym od ustawy. Zjawisko to w świetle obowiązywania art. 91 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowalne, którego stosowanie wynika pośrednio z w/w rozporządzeń prowadzi do wniosku, iż upoważnienie zawarte w art. 16 w/w ustawy zawierające w swojej treści prawo do określenia przez ministra „zakresu uprawnień”, w tym uprawnień ograniczonych, godzi w normę swobody wykonywania zawodu wyrażoną w zdaniu drugim art. 65 ust. 1 ustawy zasadniczej „Wyjątki stanowi ustawa”.

W świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt K 36/06, należy stwierdzić niedopuszczalność uregulowania „istotnych praw wykonywania zawodu” aktem rangi niższej od ustawy. Czy granice uprawnień ograniczonych są istotne dla wykonywania zawodu inżyniera lub architekta?

W mojej ocenie takie rozgraniczenie jest „bardzo istotne”, gdyż wskazuje, kto nie ma należytych kompetencji do świadczenia określonych usług wobec obywateli i dlatego zasady te po dogłębnej analizie tychże granic winny być zawarte „w ustawie”, a nie tak jak dotychczas w rozporządzeniu.

W przypadku takiego przeniesienia zaistnieje również brak potrzeby definiowania uprawnień ograniczonych w rozporządzeniu, a co za tym idzie upoważnienia ministra do „określania zakresów uprawnień ograniczonych”.

Dziwi więc, iż pomimo braku definicji legalnej pojęcie „zabudowy zagrodowej” zostało zastosowane w kolejnym już akcie wykonawczym z tym błędem, iż „nie zostało ono w nim nawet zdefiniowane”.

tech. bud. Dawid Bielak

technik – specjalista ds. ryzyka inwestycyjnego w budownictwie, niezależny bloger