Od lat środowisko budowlane postuluje doprecyzowanie prawne zasad wykonywania przez rzeczoznawców swoich funkcji w procesie budowlanym.
Zgodnie z polskim Prawem budowlanym [1] (dalej: Pb) uczestnikami procesu budowlanego są inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy lub robót. To głównie w stosunku do nich ustawodawca formułuje wymagania prawne związane z prowadzeniem tego procesu w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, aby zapewnić na poszczególnych jego etapach (projektowania, budowy, użytkowania obiektów) spełnienie wymagań podstawowych wymienionych w art. 5 [1]. W razie naruszenia wymagań ustawowych ponoszą oni odpowiedzialność karną, o której mowa w rozdziale 9 [1], czy też podlegają – z wyjątkiem inwestora – odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, o której mowa w rozdziale 10 tej ustawy, jako osoby wykonujące tzw. samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Niewątpliwie proces budowlany często jest złożonym i skomplikowanym zagadnieniem. W wielu przypadkach wymaga udziału w nim podmiotów i osób niewymienionych wyżej, które nie wykonują samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, posiadają jednak wysoce specjalistyczną wiedzę w określonej dziedzinie. Trudno sobie wyobrazić proces budowlany wielu obiektów bez udziału w nim np. geotechników, specjalistów w zakresie: sanitarnohigienicznym, ochrony przeciwpożarowej, ochrony przed hałasem i drganiami. Z punktu widzenia Pb poszczególni rzeczoznawcy nie są uczestnikami procesu budowlanego, jednakże w wielu przypadkach w sposób zasadniczy wpływają na rozwiązania projektowe i realizacyjne konkretnego obiektu. W tym kontekście postulowane od wielu lat przez środowisko budowlanych doprecyzowanie prawne zasad wykonywania przez nich funkcji w procesie budowlanym, z wyraźnym określeniem zakresu odpowiedzialności za podejmowane decyzje, tak jak ma to miejsce w stosunku do osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie – jest jak najbardziej zrozumiałe.
Umocowanie prawne rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych
Zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przeciwpożarowej [2] obowiązek zabezpieczenia budynku, obiektu lub terenu przed zagrożeniem pożarowymponoszą właściciele, zarządcy lub użytkownicy tych obiektów. Ponadto zgodnie z wymaganiami tej ustawy właściwe urzędy, instytucje, organizacje, przedsiębiorcy lub osoby fizyczne są obowiązane uwzględniać wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej przy zagospodarowaniu i uzbrajaniu terenu. W przypadku dokumentacji projektowej ustawodawca wymaga [2], aby jej autorzy – czytaj projektanci – zapewnili zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Równocześnie na podstawie zawartej w ustawie [2] delegacji, zgodnie z rozporządzeniem [3], uzgodnienia wymagają projekty budowlane obiektów, w stosunku do których Państwowa Straż Pożarna (PSP) – zgodnie z przepisami Pb – ma prawo zająć stanowisko przed przystąpieniem do użytkowania obiektu [4]. Uzgodnienie takie wymagane jest również, zgodnie z § 4 ust. 2 [3], w przypadku rozbudowy lub przebudowy obiektu budowlanego, gdy ze względu na charakter lub rozmiar robót niezbędne jest sporządzenie projektu budowlanego. Stosownie do zapisów w [3] uzgodnienia dokonują rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, którzy powoływani są zgodnie z ustawą [4] przez Komendanta Głównego PSP Do jego zadań należy również ich odwoływanie oraz nadzór nad ich działalnością. Do końca nie jest jasny zakres tego nadzoru, ponieważ zgodnie z § 13 ust. 1 [3] Komendant Główny sprawuje go przy pomocy komendantów wojewódzkich, jednakże (§ 13 ust. 2 [3]) komendant wojewódzki sprawuje ten nadzór jedynie w zakresie uzgadniania przez nich projektów budowlanych oraz obowiązku przesłania do niego zawiadomienia o dokonanym uzgodnieniu, nie ma jednak uprawnień do karania rzeczoznawców w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w ich działalności w nadzorowanym zakresie, gdyż uprawnienie takie (§ 14 ust. 1 [3) przysługuje Komendantowi Głównemu PSP Nie jest zatem określone, kto oraz na jakich zasadach nadzoruje działalność rzeczoznawców w pozostałym zakresie.
Wracając do analizy przepisów prawnych stanowiących podstawę wykonywania funkcji rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, należy w pierwszej kolejności wskazać na ustawowe umocowanie w ustawie [4] i ustawie [2] oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej [3]. Podstawy prawne odnajdujemy również w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [5], w którym ustawodawca dopuścił zastosowanie rozwiązań innych, niż zawarto w przepisach tego rozporządzenia, w określonych w rozporządzeniu przypadkach, na podstawie opracowanej przez rzeczoznawcę ekspertyzy technicznej uzgodnionej z komendantem wojewódzkim PSP Ustawodawca się nie zdecydował, tak jak ma to miejsce w stosunku do np. rzeczoznawców do spraw bhp [6] i rzeczoznawców ds. sanitarnohigienicznych [7], na wydanie odrębnego rozporządzenia regulującego w sposób kompleksowy działalność rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zdaniem autora pozostawiono wiele spraw nieuregulowanych prawnie, jak chociażby związanych z koniecznością wyłączeń konkretnych rzeczoznawców od opiniowania projektów, które mogą podlegać następnie ich kontroli w roli funkcjonariusza PSP, wyłączeń projektów, których są autorami – w przypadku posiadania przez nich uprawnień budowlanych – lub też chociażby kwestie związane z określeniem funkcji, jaką wykonują oni w trakcie budowy obiektu.
Pozycja rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w procesie budowlanym – dostrzeżone problemy
Analiza przepisów prawnych prowadzi do wniosku, że za prawnie usankcjonowane działanie rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych należy uznać jedynie opiniowanie przez nich projektów budowlanych oraz sporządzanie ekspertyz technicznych dotyczących spraw przeciwpożarowych w sytuacjach, o których mowa w § 2 rozporządzenia [5]. W pozostałym zakresie działalność ich wynika bardziej ze zdrowego rozsądku niż przepisów, co w wielu przypadkach może stanowić podstawę do kwestionowania wykonywanych przez nich czynności, jak również prowadzić do sporów związanych z brakiem odpowiedzialności za podejmowane przez nich decyzje. A zatem próbując umiejscowić rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w procesie budowlanym, należy przede wszystkim określić jego rolę na etapie projektowania obiektu. Rzeczoznawca występuje tu jako ekspert posiadający specjalistyczną wiedzę z dziedziny pożarnictwa, niekoniecznie natomiast z dziedziny budownictwa, z którym projektant obiektu ma obowiązek uzgodnić wykonywany projekt budowlany. Obowiązek ten wynika z przepisów [1], a skonkretyzowany został przepisami rozporządzenia w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Odpowiedzialność za sam projekt oraz to, co zastało uzgodnione przez rzeczoznawcę, spoczywa – zgodnie z przepisami [1] – na projektancie obiektu. Nie jest przy tym określone, jak ma to miejsce w przypadku uzgodnień dokonywanych przez rzeczoznawców ds. bhp czy sanitarnohigienicznych, jakie możliwości ma projektant, który nie zgadza się z opinią wydaną przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Tym samym przy braku regulacji w tym zakresie projektant jest zmuszony do podporządkowania się zaproponowanym przez rzeczoznawcę rozwiązaniom bądź też, czego z oczywistych względów projektanci starają się unikać, wejścia z nim w spór, opierając się na ogólnych przepisach dotyczących nadzoru nad działalnością rzeczoznawców zawartych w ustawie o PSP oraz rozporządzeniu w sprawie uzgadniania projektu budowlanego [3]. Na uwagę zasługuje przy tym fakt, że ustawodawca, w odróżnieniu od przepisów dla dwóch pozostałych rzeczoznawców, zawęził zakres uzgadniania projektów przez rzeczoznawców ds. przeciwpożarowych jedynie do projektów budowlanych, na co wskazuje literalna wykładnia przepisów rozporządzenia [3]. Warto przypomnieć, że zgodnie z przepisami Pb [1] oraz rozporządzenia [8] przez pojęcie projekt budowlany należy rozumieć projekt, który podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, składający się z projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Tym samym powstaje pytanie o podstawę prawną, na mocy której dokonują oni uzgodnień innych projektów, jak na przykład projektów wykonawczych, co w praktyce często ma miejsce i co zdaniem autora tego tekstu jest jak najbardziej pożądane z punktu widzenia bezpieczeństwa i racjonalności podejmowanych przez inwestora działań. Problemem zatem nie jest praktyka w tym zakresie, ale dostosowanie prawa do tej praktyki w sposób niepozostawiający wątpliwości co do podstaw prawnych podejmowanych działań, oparty na wyraźnie zdefiniowanej odpowiedzialności w tym zakresie. Podobnie jest w odniesieniu do pełnionych przez rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych funkcji w trakcie trwania budowy, a związanych de facto z nadzorowaniem przez nich prac budowlanych w zakresie wykonywanych zabezpieczeń przeciwpożarowych w realizowanym obiekcie. Również i w tym zakresie próżno szukać w przepisach prawa konkretnych uregulowań. W tym stanie prawnym rzeczoznawca wykonuje zatem jedynie czynności doradcze, stanowiąc specjalistyczne wsparcie dla projektanta pełniącego nadzór autorski na budowie czy też kierownika budowy lub inspektora nadzoru inwestorskiego, podczas gdy w rzeczywistości wykonuje czynności w niczym nie- odbiegające od czynności np. inspektora nadzoru w danej specjalności. Bezpośrednia odpowiedzialność za podejmowane przez niego decyzje spada jednak na barki uczestników procesu budowlanego, którzy w przypadku błędu rzeczoznawcy mogą zgłaszać w stosunku do niego roszczenia dopiero na drodze cywilnej. Istniejące uregulowania bezwzględnie wymagają doprecyzowania.
Podsumowanie i wnioski
Bezpieczeństwo pożarowe jest jednym z podstawowych wymagań stawianych obiektom budowlanym. W Prawie budowlanym bezpieczeństwo pożarowe wymieniane jest na drugim miejscu wśród wymagań stawianych obiektom budowlanym, zaraz po bezpieczeństwie konstrukcji. Wśród wielu projektantów wiedza związana z tym zagadnieniem jest bardzo ograniczona. W programach nauczania w technikach budowlanych czy też na wydziałach budownictwa wyższych uczelni próżno szukać przedmiotów dotyczących zagadnień przeciwpożarowych. Jeżeli zagadnienia te w ogóle są w nich poruszane, to w szczątkowym zakresie, w ramach innych przedmiotów. Z drugiej strony przy obserwowanych tendencjach do jak najszerszego otwarcia zawodów budowlanych naiwne byłoby oczekiwanie, by projektant posiadał wysoko specjalistyczną wiedzę z każdej dziedziny.
Z tego punktu widzenia funkcjonujące przepisy w zakresie konieczności uzgadniania projektów budowlanych wydają się racjonalne. Problemem zatem nie jest określona w przepisach Pb metodyka w tym zakresie, lecz brak precyzyjnych uregulowań prawnych dotyczących sprawowanej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń ppoż. funkcji w procesie budowlanym, jego praw i obowiązków, a także związanej z tym odpowiedzialności za uzgadniane na etapie projektu, a następnie nadzorowane przez niego rozwiązania. Oczywiście w tym aspekcie pojawia się problem merytorycznej wiedzy budowlanej rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń ppoż., bez której zdaniem autora nie jest możliwe w pełni profesjonalne, świadczone na odpowiednio wysokim poziomie merytorycznym, wykonywanie funkcji rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a precyzyjniej rzecz ujmując – rzeczoznawcy do spraw bezpieczeństwa pożarowego obiektów budowlanych. W tym kontekście należy wyraźnie stwierdzić, że funkcjonujące do tej pory regulacje prawne dotyczące rzeczoznawców ds. zabezpieczeń ppoż. uznać należy za niewystarczające. O potrzebie zmian w tym zakresie świadczyć może również liczba corocznie wnoszonych przez Państwową Straż Pożarną sprzeciwów i uwag do oddawanych do użytkowania nowo wybudowanych obiektów budowlanych, która wg danych Komendy Głównej PSP [9] przekracza 20% wszystkich dokonywanych odbiorów. Dla uzmysłowienia skali problemu przypomnieć należy, że zgodnie z Pb wniesienie sprzeciwu przez PSP do zamiaru przystąpienia do użytkowania oznacza dla nadzoru budowlanego konieczność odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu, a co za tym idzie w większości przypadków wymierne straty dla inwestora. Przytoczone argumenty przemawiają za koniecznością szukania sposobu podniesienia jakości budowanych obiektów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, w czym znaczącą rolę powinien odgrywać rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Aby tak się jednak stało, jego rola w procesie budowlanym musi zostać wyraźnie zdefiniowana przez ustawodawcę stosownym rozporządzeniem, jak ma to miejsce w stosunku do innych rzeczoznawców. Bez wątpienia nie może on być osobą stojącą obok projektanta czy też inspektora nadzoru inwestorskiego nawet bez prawa wpisu do dziennika budowy. Powinien zostać zrównany w prawach i odpowiedzialności z pozostałymi uczestnikami procesu budowlanego, wykonującymi samodzielne funkcje techniczne w budownictwie.
Jan Spychała
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Literatura
1. Ustawa – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 414).
2. Ustawa o ochronie przeciwpożarowej z dnia 24 sierpnia 1991 r. (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380).
3. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 121, poz. 1137).
4. Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej z dnia 24 sierpnia 1991 r. (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1340).
5. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690).
6. Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. Nr 247, poz. 1835).
7. Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 1792).
8. Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462).
9. P. Janik, Uwarunkowania formalnoprawne ochrony przeciwpożarowej budynków, „Materiały Budowlane” nr 10/2014, s. 17. I