Wznowienie robót budowlanych

Decyzja o pozwoleniu na budowę jest wydawana bezterminowo. W związku z tym to, kiedy i w jakim terminie obiekt budowlany objęty decyzją o pozwoleniu na budowę powstanie, jest zależne od inwestora i posiadanych przez niego środków. Inwestor jednak musi pamiętać, iż nierozpoczęcie przez niego budowy bądź też jej przerwanie na określony czas może spowodować wygaśnięcie pozwolenia na budowę.

Wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – zwanej dalej Pb – decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Z wymienionego artykułu wynika, że zakres przedmiotowy zastosowania art. 37 ust. 1 Pb obejmuje wyłącznie budowę obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pb, przez którą należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wobec tego instytucja wygaśnięcia decyzji będzie miała zastosowanie także w przypadku pozwolenia na odbudowę, nadbudowę oraz rozbudowę obiektu budowlanego.

Niepodjęcie przez inwestora robót budowlanych, określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, w zakreślonym przez ustawę terminie, liczonym od daty jej ostateczności, albo przerwanie budowy na oznaczony czas wywołuje określony skutek prawny w postaci wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Wygaśnięcie pozwolenia na budowę następuje, niezależnie od tego czy jej nierozpoczęcie bądź też przerwanie nastąpiło z przyczyn leżących po stronie inwestora, czy też było spowodowane czynnikami zewnętrznymi. Jedynym wyjątkiem od tej zasady jest wydanie przez organ administracji albo sąd administracyjny postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę,gdyż w takiej sytuacji dochodzi do wstrzymania biegu terminów określonych w art. 37 ust. 1 Pb. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 12 maja 2009 r., II SA/Bk 13/09, wskazał, iż brzmienie art. 37 Pb nie pozwala na wyprowadzenie w drodze wykładni poglądu o dopuszczalności wartościowania okoliczności powodujących nierozpoczęcie robót budowlanych lub ich przerwanie. W szczególności brzmienie to nie uprawnia organów administracji architektoniczno-budowlanej do uzależnienia stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia budowlanego od tego, czy przerwa była przez stronę zawiniona czy też nie. Co do zasady, obojętne jest, z jakich przyczyn ona wystąpiła. Celem art. 37 Pb jest spowodowanie, by po upływie określonego przez ustawodawcę minimalnego czasu, w którym inwestor nie realizował pozwolenia, inwestycja poddana została ponownej ocenie z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa. Powyższa wykładnia co do przesłanek przerwy, jak w uzasadnieniu wojewódzki sąd administracyjny wskazuje, doznaje wyjątku w jednym przypadku – gdy wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę orzekł sąd administracyjny lub organ administracji. Wynika to z tego, iż nie do pogodzenia z istniejącym porządkiem prawnym byłaby sytuacja, w której podporządkowanie się przez inwestora zakazom wynikającym z postanowienia o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwiłoby mu zrealizowanie zagwarantowanych ostateczną decyzją uprawnień. Z tego też względu termin wygaśnięcia decyzji, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Pb, może ulec wydłużeniu na skutek wstrzymania wykonania przez sąd lub organ decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnośnie do terminów określonych w art. 37 ust. 1 Pb należy pamiętać, że terminy te są terminami prawa materialnego i dlatego nie podlegają one przywróceniu.

Przyjęcie przez obowiązującą ustawę konstrukcji prawnej wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że do wygaśnięcia pozwolenia na budowę będzie miał zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Stosownie do art. 163 § 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę w drodze decyzji administracyjnej.

Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę ma charakter deklaratoryjny, gdyż nie kreuje ona nowego stanu prawnego, ale stwierdza jedynie zaistnienie określonego faktu – upływu czasu, i to od dnia, w którym powstały przesłanki określone w art. 37 ust. 1 ustawy Pb. Na fakt deklaratywnego charakteru decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę wskazuje doktryna oraz  orzecznictwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 9 marca 2010 r., II SA/Op 425/09, wskazał, iż z art. 37 Pb wynika deklaratywny charakter decyzji organu, gdyż skutek w postaci wygaśnięcia następuje z mocy prawa z upływem czasu, jaki ustawodawca przewidział w powołanym przepisie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 listopada 2008 r., II SA/Ol 800/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2010 r., IV SA/Po 405/10). Wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę następuje zatem w chwili ziszczenia się warunków wymienionych w art. 37 ust. 1 Pb, z tego też względu decyzja o wygaśnięciu pozwolenia na budowę wywołuje skutki ex tunc, tj. skutki prawne wstecz od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2007 r., II SA/Kr 326/06). Z tego też względu inwestor prowadzący roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę,która na skutek upływu czasu wygasła, musi być traktowany jak osoba wykonująca roboty bez wymaganego pozwolenia na budowę, i to niezależnie od tego, czy właściwy organ administracji publicznej stwierdził na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę czy też nie (Z. Kostka, „Prawo budowlane. Komentarz”, Wyd. ODDK, Gdańsk 2005, s. 111).

Przy ocenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę należy również pamiętać, że w przypadku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę na kompleks obiektów budowlanych, np. kilku budynków mieszkalnych, rozpoczęcie prac budowlanych, mających na celu realizację choćby jednego tylko obiektu spośród wymienionych w pozwoleniu na budowę, przed upływem 3 lat od jego wydania ma ten skutek, że pozwolenie to nie traci ważności w odniesieniu do pozostałych obiektów, choćby budowa ich została rozpoczęta po upływie 3 lat (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 lutego 2012 r., II SA/Go 31/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1987 r., sygn. akt IV SA 693/86).

© FunkyKoval – Fotolia.com

Rozpoczęcie budowy oraz jej przerwanie

Warto również zwrócić uwagę na to, kiedy w myśl przepisów Prawa budowlanego następuje rozpoczęcie budowy. Zgodnie z art. 41 ust. 1 Pb rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy.

W związku z tym, aby nie dopuścić do wygaśnięcia pozwolenia na budowę, wystarczy podjęcie przez inwestora prac przygotowawczych, do których zgodnie z art. 41 ust. 2 Pb zalicza się:

– wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie,

– wykonanie niwelacji terenu,

– zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów,

– wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Inwestor, aby uniknąć wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, ma również możliwość przerwania biegu przerwy w budowie, która została już rozpoczęta, ale przerwana. Może on tego dokonać wskutek podjęcia na budowie nawet drobnych prac budowlanych, które znajdą swoje odzwierciedlenie w dzienniku budowy. Należy jednak pamiętać, że czynnością przerywającą terminy, o których mowa w art. 37 ust. 2 Pb, nie będzie podjęcie przez inwestora działania zmierzającego do zabezpieczenia terenu budowy i znajdujących się na nim obiektów, gdyż czynności te ze względu na swój charakter nie stanowią kontynuacji budowy. Ta bowiem, jak wskazał w wyroku z dnia 12 maja 2009 r., II SA/Bk 13/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, polega na zwiększeniu rozmiarów substancji budowlanej prowadzącej do zrealizowania zamierzenia budowlanego w całości, podczas gdy czynności zabezpieczające mają na celu zachowanie w niezmienionym stanie tego, co w efekcie prowadzenia przedmiotowego procesu już powstało.

Skutki prowadzenia budowy po upływie czasu określonego w art. 37 ust. 1 Pb

W przypadku wygaśnięcia pozwolenia na budowę budowa może być rozpoczęta lub kontynuowana tylko i wyłącznie po otrzymaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę lub pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W związku z tym rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych po upływie 3-letniego terminu od wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub po upływie 3-letniej przerwy w budowie, a zatem po wygaśnięciu pozwolenia na budowę, stanowi samowolę budowlaną.W takiej sytuacji inwestora nielegitymującego się pozwoleniem na budowę albo pozwoleniem na wznowienie robót budowlanych należy traktować jak osobę, która nie posiada pozwolenia na budowę wymaganego przepisem art. 28 Pb. Z tego powodu zachodzi konieczność zastosowania wobec takiego inwestora trybu określonego w art. 48 Pb (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 marca 2010 r., II SA/Op 425/09), konsekwencją którego może być nakaz rozbiórki wzniesionego przez inwestora obiektu budowlanego.

Właściwość organu do wydania decyzji

Artykuł 37 ust. 2 Pb stanowi normatywne uregulowanie sytuacji, w których możliwe jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zgodnie z art. 37 ust. 2 Pb rozpoczęcie albo wznowienie budowy po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4, następuje w sytuacji:

– wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę;

– uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę;

– stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę;

– uchylenia pozwolenia na budowę w innych przypadkach.

Istotną kwestią na gruncie art. 37 ust. 2 Pb jest ustalenie, w jakich sytuacjach należy wydać decyzję na budowę na podstawie art. 28, a w jakich decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 4. Rozróżnienie obu tych decyzji oraz sytuacji, w których mogą zostać one wydane, jest kluczowe z tego względu, że decyzje te różnią się podstawą prawną, nazwą oraz organem, który jest właściwy do ich wydania.

Dokonując wykładni systemowej art. 37 ust. 2 Pb, należy wskazać, iż wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpi jedynie w przypadku, gdy roboty budowlane nie zostały rozpoczęte. W związku z tym we wszystkich innych przypadkach, szczególnie w sytuacji przerwania robót budowlanych, kontynuowanie budowy może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W doktrynie wskazuje się, że za takim stanowiskiem przemawia okoliczność, iż decyzja o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 Pb, może być wydana jedynie przed rozpoczęciem robót budowlanych, co potwierdza również definicja zawarta w art. 3 pkt 12 Pb, zgodnie z którą pozwolenie na budowę to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Ponadto wynika to także z podziału kompetencji między organami administracji architektoniczno-budowlanej a organami nadzoru budowlanego („Prawo budowlane. Komentarz”, praca zbiorowa, LexisNexis, seria wydaw. Wielkie komentarze, Warszawa 2012).

W związku z tym, że art. 37 ust. 2 Pb nie wskazuje na właściwość organów w poszczególnych rodzajach spraw wymienionych w jego treści, należy wskazać, iż właściwość rzeczową organów w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz w sprawie wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych należy ustalić na podstawie art. 82 ust. 1 i art. 83 Pb. Z tego też względu pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 37 ust. 2 Pb wydaje organ architektoniczno-budowlany (którym zgodnie z art. 82 ust. 2 jest starosta), natomiast pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, których właściwą podstawą jest art. 51 ust. 4 Pb, organ nadzoru budowlanego – tj. powiatowy lub wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (postanowienie z dnia 27 stycznia 2011 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, II OW 84/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 lutego 2013 r., II SA/Ke 849/12). W świetle powyższego zatem ustalenie okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy da odpowiedź nie tylko, jakiego rodzaju decyzję należy podjąć, ale również, który organ będzie właściwy do jej wydania.

W związku z powyższym inwestor, który zamierza po upływie 3 lat rozpocząć budowę obiektu budowlanego albo kontynuować jego budowę, jest zobowiązany do uzyskania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o wznowieniu robót budowlanych.W tym celu jest on zobowiązany do złożenia właściwemu organowi wniosku albo o wydanie pozwolenia na budowę, albo o wznowienie robót budowlanych, do którego jest zobowiązany dołączyć niezbędną dokumentację oraz wymagane przepisami prawa opinie i uzgodnienia. Konieczność wystąpienia przez inwestora ze stosownym wnioskiem jest uwarunkowana tym, że postępowanie w sprawie wydania wymienionej decyzji jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek strony.

Jolanta Wawrzyniak

radca prawny