Odpowiada radca prawny Andrzej Jastrzębski.
Wykonujemy projekt modernizacji sieci energetycznej niskiego napięcia w miejscowości, gdzie występuje pięćdziesięciu właścicieli działek. Cykl projektowania wynosi około roku. Na podstawie otrzymanego podkładu geodezyjnego do celów projektowych oraz wypisu z rejestru gruntów (stan aktualny na 28 marca ub.r.) przystąpiliśmy do uzyskania zgód właścicieli poszczególnych działek na przeprowadzenie modernizacji ww. sieci energetycznej. Na podstawie uzyskanych zgód na oświadczeniach, które załatwialiśmy do końca listopada, inwestor wydał oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.
Projekt rozpoczęliśmy na podstawie wydanej w kwietniu przez urząd gminy decyzji lokalizacyjnej, która została wydana również na podstawie wypisów z rejestru gruntów otrzymanych wraz z mapą do celów projektowych (tj. z marca).
6 grudnia 2013 r. wystąpiliśmy do starostwa powiatowego o wydanie pozwolenia na budowę. Starostwo powiatowe w wydanym postanowieniu żąda zgód i oświadczeń w oparciu o stan własnościowy na dzień 6 grudnia 2013 r. W postanowieniu starostwo powiatowe wydaje nierealny termin do usunięcia nieprawidłowości, co skutkuje wydaniem sprzeciwu. Dopisek informuje jeszcze, że stronom nie przysługuje zażalenie.
Proszę o podanie:
– czy starostwo powiatowe może ingerować w wydane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które pod rygorem odpowiedzialności karnej podpisuje inwestor na podstawie załączonych wypisów z rejestru gruntów i uzyskiwanych przez projektanta zgód, sukcesywnie przez kolejne miesiące od kwietnia do końca listopada. A jeżeli może, to:
– jaki stan własnościowy (na jaki dzień) powinno zawierać takie oświadczenie od właścicieli poszczególnych działek, czy na dzień uzyskania zgody czy na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, czy jeszcze inny, jeżeli tak to jaki?
Nadmieniamy, że przy projektach liniowych stan własnościowy nieruchomości może ulec zmianie z dnia na dzień i nawet w chwili wydania decyzji o pozwolenie, na które starostwo ma 60 dni, znowu może być inny.
Zmusza to projektanta do uzyskania częściowo nowych zgód, co znacznie wydłuża realizację projektu, a w skrajnych sytuacjach przy braku zgody przez nowego właściciela wręcz uniemożliwia zakończenie projektu lub przystąpienie do nowego opracowania. Co w takim przypadku również z decyzją lokalizacyjną, która została wcześniej uprawomocniona?
Zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie – pod rygorem odpowiedzialności karnej – o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 11 wskazanej ustawy i oznacza tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r. (II OSK 1395/09, LEX nr 746506) zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą.
Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odgrywa istotną rolę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być wydana na rzecz podmiotu, który takim prawem faktycznie może się wykazać. Inwestor musi się legitymować zgodą właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu, która pozostaje aktualna również w chwili ubiegania się o pozwolenie na budowę przed organem administracji publicznej. W przypadku gdy po uzyskaniu przez inwestora zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nastąpi zmiana własności tego gruntu, inwestor jest zobligowany do uzyskania zgody nowego właściciela. Jeżeli inwestor nie ma zgody aktualnego właściciela danej nieruchomości na prowadzenie budowy, nie może on legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a co za tym idzie złożone oświadczenie w tym przedmiocie byłoby fałszywe.
Należy zauważyć, że składane przez inwestora w procesie ubiegania się o pozwolenie na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest – w rozumieniu art. 75 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267) – środkiem dowodowym, mającym na celu wykazanie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem organ administracyjny nie jest związany treścią złożonego przez inwestora oświadczenia i ocenia go na zasadach i w trybie wskazanym w kodeksie postępowania administracyjnego. Wprawdzie oświadczenie takie korzysta z domniemania prawdziwości, a organ administracyjny jest co do zasady zwolniony z obowiązku badania jego prawdziwości, ale należy pamiętać, że organ administracyjny może przyjąć informacje zawarte w oświadczeniu za zgodne ze stanem faktycznym lub prawnym tylko wówczas, gdy nie pozostają one w sprzeczności z innymi dowodami znajdującymi się w dyspozycji organu lub faktami znanymi organowi z urzędu. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. W związku z tym należy przyjąć, że organ administracji publicznej ma możliwość kwestionowania lub weryfikacji prawdziwości składanego przez inwestora oświadczenia.
W sytuacji kiedy organ administracyjny poweźmie wiadomość, że złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nie odpowiadać lub jest niezgodne ze stanem rzeczywistym, obowiązkiem organu jest tę kwestię wyjaśnić. Z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowiącego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, można wysunąć wniosek, że strony postępowania administracyjnego nie muszą przedkładać organowi żadnych dowodów do stwierdzenia faktów, z których wywodzą swoje żądania, a to na organie administracyjnym ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z przepisów Prawa budowlanego nie wynika konieczność dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę zgód właścicieli nieruchomości na budowę, jednakże w orzecznictwie sądów utrwalił się pogląd, że w składanym oświadczeniu inwestor musi wskazać dokumenty, potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli na podstawie przedstawionego przez inwestora oświadczenia organ administracji poweźmie wątpliwości, czy inwestor legitymuje się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinien on podjąć czynności mające na celu wyjaśnienie sprawy. Z istoty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika natomiast, że jego weryfikacja może się odbyć wyłącznie na podstawie aktualnego stanu prawnego nieruchomości, których dotyczy inwestycja. Z orzecznictwa sądów w sposób jednoznaczny wynika, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi przysługiwać inwestorowi najpóźniej w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem stan faktyczny i prawny wynikający z oświadczenia inwestora musi być zgodny ze stanem rzeczywistym.
Ze względu na powyższe należy ocenić, że w przedstawionej w pytaniu sprawie postępowanie organu administracyjnego było prawidłowe, gdyż jest on uprawniony do weryfikowania oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie takie musi być aktualne w dniu składania wniosku o pozwolenie na budowę, a zatem powinno obejmować w swej treści zgody na prowadzenie budowy, wyrażone przez wszystkich ostatnich właścicieli poszczególnych nieruchomości.
