Niektóre przepisy specustawy niepotrzebnie komplikują proces przygotowawczy inwestycji.
W polskim prawie obowiązuje obecnie kilka tzw. specustaw, których podstawowym założeniem jest uproszczenie przepisów, co w konsekwencji ma przynajmniej teoretycznie wpłynąć na przyśpieszenie przygotowań i realizacji różnych inwestycji. Specustawy dotyczą głównie infrastruktury i związane są poza drogami publicznymi, także np. z transportem kolejowym, portem gazowym w Świnoujściu, budowlami przeciwpowodziowymi czy lotniskami cywilnymi.
Można zadać pytanie – czy liczba obowiązujących specustaw wynika ze słabości „normalnego” prawa w naszym kraju czy też np. ma zapewniać państwu i samorządom większą swobodę w działaniu, być może czasami wbrew woli swoich obywateli.
Jedną z pierwszych (obok ustawy o transporcie kolejowym) była ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg krajowych, która początkowo obejmowała swoimi przepisami tylko drogi krajowe. W konsekwencji rozszerzono zakres specjalnych przepisów o pozostałe drogi publiczne, zgodnie z przyjętym Dz.U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1601 (ustawa o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw). Do dzisiaj przepisy te – w niektórych przypadkach znowelizowane – obowiązują.
Specustawa drogowa
Jak wskazano, ideą specustawy jest zoptymalizowanie procesów inwestycyjnych, głównie w aspekcie ich planowania, projektowania i przygotowania do realizacji. Problem w tym, że w kilku miejscach przepisy specustawy drogowej niepotrzebnie komplikują proces przygotowawczy inwestycji. Należy bowiem wskazać, że do wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (ZRiD), która de facto zastępuje pozwolenie na budowę, należy dołączyć m.in. szczególne opinie wynikające z art. 11d, ust. 1 pkt 8 specustawy oraz np. tzw. mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi oraz istniejące uzbrojenie terenu.
Jeżeli spojrzymy na zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to zorientujemy się, że podobne opinie uzyskuje się na etapie opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a więc w zakresie planistycznym, a nie ściśle technicznym. A ponieważ przepisy specustawy nie regulują, co powinien zawierać wniosek o wydanie takiej opinii, często inwestorzy lub projektanci w ich imieniu składają w celu wydania przedmiotowych opinii kompletne projekty budowlane dotyczące inwestycji drogowej. Takie działanie ma sens tylko wtedy, kiedy jednostka opiniująca staje się bezpośrednio stroną w procesie inwestycyjnym. Wtedy w myśl art. 11d ust. 3 przedmiotowe opinie zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. W takiej sytuacji przedłożenie projektów budowlanych ma uzasadnienie. W przeciwnym razie, kiedy jednostka opiniująca nie jest bezpośrednio stroną, do wniosku wystarczyłoby załączyć wyłącznie w formie graficznej orientację sytuującą inwestycje w obszarze gminy.
Innym przypadkiem wymagającym komentarza jest sytuacja, kiedy na terenie, gdzie planuje się inwestycję drogową, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, te opinie musiały już zostać wydane. Jeżeli więc w tym planie została zaplanowana droga, a projektowana inwestycja jest zgodna z tym planem, to składanie opinii de facto po raz wtóry nie ma zwyczajnie sensu, niezależnie czy specustawa drogowa znosi przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wystąpienie o takie opinie oczywiście ma uzasadnienie, ale tylko w przypadku, kiedy projektowana inwestycja drogowa byłaby niezgodna z miejscowym planem (co przepisy specustawy drogowej przecież dopuszczają) lub gdyby zwyczajnie takiego planu nie było.
Jak wspomniano, do wniosku poza opiniami należy załączyć mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, istniejące uzbrojenie terenu oraz część opisową, w której określa się powiązanie planowanej drogi z innymi drogami publicznymi oraz sposób zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Tyle tylko że powyższe dane powinny być zawarte, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., w projekcie budowlanym (§ 8 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 pkt 2 i 6), który również stanowi załącznik do wniosku o wydanie decyzji ZRiD. Jaki jest sens powielania załączników?
Wątpliwości budzi również, i to pomimo wybranych przypadków, konieczność załączenia postanowienia o uzgodnieniu z właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej projektowanych rozwiązań w zakresie linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, portów morskich i przystani morskich, a także podłączeń tych obiektów do sieci użytku publicznego.
Należy przy okazji zadać pytanie kluczowe – czy do wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej może zażądać od inwestora dodatkowych załączników, w tym przede wszystkim prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane? Aby to rozstrzygnąć, trzeba sięgnąć do art. 11d, który stanowi, że: wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności… Wprowadzenie zwrotu „w szczególności” otwiera zapisany w ustawie w dziewięciu punktach katalog załączników, które w zależności od sytuacji dany organ może rozszerzyć i wskazać jako konieczny do wydania decyzji ZRiD. Mogą to być np. dane katastralne, jak skrócone wypisy z rejestru gruntów, lub mapa ewidencyjna poświadczona przez właściwy ośrodek geodezyjny. Tym samym Wojewoda i Starosta dysponują odpowiednią podstawą prawną, pozwalającą żądać od inwestora dodatkowych załączników, innych niż literalnie wymienionych w specustawie drogowej. Oczywiście – ważne, aby korzystali oni z tej możliwości w sposób rozsądny, żądając tego, co rzeczywiście jest konieczne, i takich elementów, których przygotowanie nie leży w ich obowiązkach czy kompetencjach.
Niestety przepisy samej specustawy w sposób jednoznaczny nie rozwiązują kwestii prawa dysponowania nieruchomością (terenem) na cele budowlane, gdyż w sposób bezpośredni nie znoszą takiego obowiązku w ramach procedury ZRiD (a szkoda, bo można byłoby to zawrzeć dosłownie w jednym zdaniu). Dodatkowo – uwzględniając wspomniany już art. 11d ze sformułowaniem „w szczególności”, a także art. 11i ust. 1, który stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego – można próbować domniemać, że takie prawo dysponowania jest konieczne. Ale z drugiej strony, jeżeli tak ważny dokument miałby być obligatoryjny w procedurze uzyskania ZRiD, to dlaczego nie został wymieniony bezpośrednio w art. 11d ust. 1 specustawy?
W wyjaśnieniu problemu (przynajmniej częściowo) pomoże art. 11f ust. 1 pkt 8, który definiuje, co decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinna zawierać. We wskazanych przepisach czytamy, że decyzja ZRiD ustala obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz przebudowy dróg innych kategorii, określa ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości dla realizacji wspomnianych obowiązków oraz – co bardzo ważne – zezwala na wykonanie tych obowiązków z zachowaniem wskazanych przepisów o gospodarce nieruchomościami.
Należy jednocześnie wskazać, że wspomniany art. 11f ustala tylko typowe elementy, jakie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinna zawierać, a poprzez cytowany już zwrot „w szczególności” – podobnie jak przy liście załączników do wniosku o wydanie decyzji ZRiD – otwiera katalog tych elementów. To oczywiste, trudno bowiem oczekiwać, aby w ustawie opisać literalnie wszystkie możliwe przypadki i sytuacje. W konsekwencji – jeżeli w wyniku planowanej inwestycji drogowej zajdzie konieczność np. przebudowy ogrodzenia, elementów małej architektury czy przebudowy rowów melioracyjnych, to przez wskazany zwrot „w szczególności” decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może i wręcz powinna wskazać obowiązek dokonania przebudowy tych obiektów lub urządzeń, określić ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązków oraz zezwolić na wykonanie tych obowiązków. W konsekwencji to decyzja ZRiD powinna nadać inwestorowi prawo dysponowania terenem na cele budowlane, i to nie tylko dla wymienionych literalnie przebudowy sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii, ale także dla innych robót budowlanych, które są niezbędne do realizacji inwestycji drogowej, ale niekoniecznie dotyczą bezpośrednio samej drogi.
Osobną kwestią jest, czy procedury nadania obowiązku i zezwoleń na wykonywanie tych obowiązków w decyzji ZRiD mają do końca charakter demokratyczny, zwłaszcza jeżeli dotyczą nieruchomości prywatnych.
Na koniec należy również podkreślić, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego wskazuje, że dla dróg publicznych realizowanych w ramach specustawy w części informacyjnej programu funkcjonalno-użytkowego nie dołącza się oświadczenia inwestora (zamawiającego) stwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Można więc wnioskować, że w ramach samej procedury uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie ma konieczności posiadania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Szkoda tylko, że wskazane jest to w sposób pośredni, na dodatek w rozporządzeniu, czyli akcie niższej rangi niż ustawa.
mgr inż. Andrzej Gumuła
AG Doradztwo i Projektowanie
Zdjęcia autora
