Rozporządzenie w sprawie projektu planu ogólnego

Reforma planowania przestrzennego, czyli nowelizacja przepisów Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) [1], dokonana na mocy Ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (dalej: reforma) [2], wprowadziła wiele zasadniczych zmian.

Plan ogólny jako akt prawa miejscowego i element planowania przestrzennego

Plan ogólny gminy jest aktem planowania przestrzennego sporządzanym obligatoryjnie i obejmującym całą gminę. Zgodnie z przepisami reformy [2] jest on jednocześnie aktem prawa miejscowego w przeciwieństwie do dotychczasowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z planem ogólnym jako dokumentem będzie badana zgodność miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak również decyzji o warunkach zabudowy.

Do treści, które obowiązkowo muszą się znaleźć w planie ogólnym, należą:

• strefy planistyczne,
• gminne standardy urbanistyczne,

które należy uwzględniać przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Oprócz tego w planie ogólnym mogą się znaleźć treści fakultatywne, takie jak:

• obszary uzupełnienia zabudowy (uwzględniane przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy) lub
• obszar zabudowy śródmiejskiej (uwzględniany przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a także przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego).

Obowiązek wprowadzenia planów ogólnych przez gminy nie podlega, co do zasady, wyjątkom i ma zostać zrealizowany do 31 grudnia 2025 r. (w myśl art. 51 reformy). Dlatego szybkie i sprawne wdrożenie przez ustawodawcę przepisów wykonawczych do ustawy miało tak wielkie znaczenie w perspektywie prowadzenia przez samorządy procedur planistycznych.

Fot. © MS – stock.adobe.com

7 powodów, dla których plan ogólny jest taki ważny dla każdej gminy

1. Plan ogólny będzie aktem prawa miejscowego, który zastąpi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
2. Plan ogólny będzie sporządzany obowiązkowo dla całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych innych niż ustalane przez ministra właściwego do spraw transportu, które będą wyłączone z władztwa planistycznego gminy.
3. Zmiana planu ogólnego będzie mogła obejmować część obszaru gminy.
4. W planie ogólnym określa się strefy planistyczne i gminne standardy urbanistyczne oraz można ustalić obszary uzupełnienia zabudowy i obszary zabudowy śródmiejskiej.
5. Plan ogólny będzie wiązał przy sporządzaniu planów miejscowych (w tym zintegrowanych planów inwestycyjnych – dalej: p.i.) oraz wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej: decyzja w.z.).
6. Plan ogólny nie będzie bezpośrednio wiązał przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę ani przy zgłoszeniu budowy.
7. Jeżeli gmina określi gminne standardy dostępności infrastruktury społecznej, to tereny umożliwiające realizację funkcji mieszkaniowej będą mogły być wyznaczane w planach miejscowych (w tym w z.p.i.) i decyzjach w.z. tylko pod warunkiem spełnienia tych standardów. Każda działka ewidencyjna w ramach takiego terenu będzie musiała spełniać kryterium dostępności infrastruktury społecznej, by było możliwe wyznaczenie całego terenu w planie miejscowym lub wydanie decyzji w.z.

Przepisy wykonawcze do projektu planu ogólnego oraz dokumentowania prac planistycznych z nim związanych

Po kilku miesiącach obowiązywania przepisów reformy, 22 grudnia 2023 r. w Dzienniku Ustaw opublikowano tekst Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 grudnia 2023 r. w sprawie projektu planu ogólnego gminy, dokumentowania prac planistycznych w zakresie tego planu oraz wydawania z niego wypisów i wyrysów [3] (dalej: rozporządzenie).

W § 1 rozporządzenie „określa charakterystykę stref planistycznych, w tym ich profil funkcjonalny oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, a także sposób:
1) obliczania zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową oraz chłonności terenów niezabudowanych;
2) tworzenia gminnego katalogu stref planistycznych (…);
3) przygotowania projektu planu ogólnego gminy;
4) stosowania oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposób prezentacji graficznej danych przestrzennych;
5) dokumentowania prac planistycznych w zakresie planu ogólnego gminy;
6) wydawania wypisów i wyrysów z planu ogólnego gminy”.

Projekt planu ogólnego gminy sporządza się w formie danych przestrzennych, o których mowa w art. 67a ust. 3 i 3a u.p.z.p., tworzonych zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 67b u.p.z.p. Z kolei projekt zmiany planu ogólnego zawiera wyłącznie zmieniane, usuwane lub dodawane obiekty przestrzenne. Sposób stosowania oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz prezentacji graficznej danych przestrzennych został opisany w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Strefy planistyczne planów ogólnych gminy

Charakterystykę stref planistycznych, obejmującą ich profil funkcjonalny oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, szczegółowo opisano w załączniku nr 1 do rozporządzenia, z następującymi zastrzeżeniami:

• w każdej strefie planistycznej profil funkcjonalny obejmuje tereny określone w ramach profilu funkcjonalnego podstawowego oraz może obejmować tereny określone w ramach profilu funkcjonalnego dodatkowego, o których mowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia;
• w przypadku gdy obszar strefy planistycznej jest objęty obowiązującymi planami miejscowymi, w strefie tej można określić wartość minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej niższą, niż to wynika z załącznika nr 1 do rozporządzenia, jednak nie niższą niż najwyższa wartość wskaźnika opisującego minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów wyznaczonych w obowiązujących planach miejscowych obejmujących obszar strefy.

Algorytm do wyliczenia zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową w gminie

Zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową oraz chłonność terenów niezabudowanych w strefach planistycznych, o których mowa w art. 13c ust. 2 pkt 1–3 u.p.z.p., wyraża się w liczbie mieszkańców. Konkretne zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową oblicza się ze wzoru (§ 3 ust. 2 rozporządzenia):

gdzie:
ZAP – zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową;
M₂₀ – prognozowana liczba mieszkańców gminy na podstawie danych udostępnianych przez statystykę publiczną, powiększona o 5%;

PUM₀ – łączna powierzchnia użytkowa mieszkań w gminie zgodnie z najnowszymi danymi;
P₂₀ – prognozowana powierzchnia użytkowa mieszkań w gminie na jednego mieszkańca.

Z kolei prognozowaną powierzchnię użytkową mieszkań w gminie na jednego mieszkańca oblicza się zgodnie z jednym ze wzorów (§ 3 ust. 3 rozporządzenia):

gdzie:
P₀ – powierzchnia użytkowa mieszkań w gminie na jednego mieszkańca zgodna z najnowszymi danymi;
P_-10 – powierzchnia użytkowa mieszkań w gminie na jednego mieszkańca zgodna z danymi udostępnianymi przez statystykę publiczną według stanu na 10 lat przed rokiem, z którego pochodzą najnowsze dane;
P_-20 – powierzchnia użytkowa mieszkań w gminie na jednego mieszkańca zgodna z danymi udostępnianymi przez statystykę publiczną według stanu na 20 lat przed rokiem, z którego pochodzą najnowsze dane.

Zasady obliczania nowej zabudowy mieszkaniowej i prognozowanej powierzchni użytkowej mieszkań

W obliczeniach, o których mowa w poprzednim paragrafie, przez najnowsze dane ustawodawca rozumie „dane udostępniane przez statystykę publiczną z tego samego roku, z którego pochodzą najnowsze dostępne dane dotyczące liczby mieszkańców gminy udostępniane przez statystykę publiczną” (§ 3 ust. 4 rozporządzenia).

W obliczeniach nowej zabudowy mieszkaniowej z kolei „przyjmuje się okres prognozy obejmujący 20 lat od roku, którego dotyczą najnowsze dostępne dane dotyczące liczby mieszkańców gminy udostępniane przez statystykę publiczną” (§ 3 ust. 5 rozporządzenia).

W przypadku „braku danych udostępnianych przez statystykę publiczną w zakresie prognozowanej liczby mieszkańców gminy (M₂₀), za prognozowaną liczbę mieszkańców gminy przyjmuje się liczbę mieszkańców gminy zgodną z:
1) najnowszymi danymi udostępnianymi przez statystykę publiczną powiększoną o 5% albo

2) prognozą demograficzną sporządzaną przez gminę, obejmującą okres prognozy (…), powiększoną o 5%” (§ 3 ust. 6 rozporządzenia).

Jeżeli prognozowana powierzchnia użytkowa mieszkań w gminie na jednego mieszkańca (P₂₀) obliczona zgodnie z podanym wcześniej algorytmem „jest mniejsza niż powierzchnia użytkowa mieszkań w gminie na jednego mieszkańca zgodna z najnowszymi danymi (P₀), za prognozowaną powierzchnię użytkową mieszkań w gminie na jednego mieszkańca (P₂₀) przyjmuje się powierzchnię użytkową mieszkań w gminie na jednego mieszkańca zgodną z najnowszymi danymi (P₀)” (§ 3 ust. 7 rozporządzenia).

W przypadku gdy prognozowana powierzchnia użytkowa mieszkań w gminie na jednego mieszkańca (P₂₀) wyznaczona zgodnie z powyższymi zasadami jest mniejsza niż 40 m² lub brak jest danych udostępnionych przez statystykę publiczną umożliwiających wykonanie obliczeń zgodnie ze wzorami, przyjmuje się wartość tego parametru wynoszącą 40 m² na jednego mieszkańca.

Jeżeli okaże się, że zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową „wynosi mniej niż:
1) 1000 w gminie, w której liczba mieszkańców zgodnie z najnowszymi dostępnymi danymi udostępnianymi przez statystykę publiczną wynosi nie mniej niż 5000 – dopuszcza się przyjęcie, że wynosi 1000;
2) 500 w gminie, w której liczba mieszkańców zgodnie z najnowszymi dostępnymi danymi udostępnianymi przez statystykę  publiczną wynosi mniej niż 5000 i nie mniej niż 2000 – dopuszcza się przyjęcie, że wynosi 500;
3) 300 w gminie, w której liczba mieszkańców zgodnie z najnowszymi dostępnymi danymi udostępnianymi przez statystykę publiczną wynosi mniej niż 2000 – dopuszcza się przyjęcie, że wynosi 300” (§ 3 ust. 9 rozporządzenia).

Gminy będą mogły również określić wyższe zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową, niż wynika to z obliczeń przeprowadzonych według wzoru, „jeżeli jest to uzasadnione szczególnymi potrzebami w zakresie nowej zabudowy mieszkaniowej określonymi w strategii rozwoju gminy, strategii rozwoju ponadlokalnego lub strategii rozwoju obszaru otoczenia Centralnego Portu Komunikacyjnego, o której mowa w art. 120zi Ustawy
z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 892, 1113, 1688 i 1890)” (§ 3 ust. 10 rozporządzenia).

Obliczanie chłonności terenów niezabudowanych i luk w zabudowie

Chłonność terenów niezabudowanych, w tym luk w istniejącej zabudowie w strefach wielofunkcyjnych z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, jednorodzinną oraz zagrodową, „oblicza się, uwzględniając:
1) powierzchnię terenów niezabudowanych, w tym luk w istniejącej zabudowie;
2) chłonność terenów zabudowanych w sposób najbardziej zbliżony do planowanego w strefie w zakresie rodzaju zabudowy i nadziemnej intensywności zabudowy, z możliwością uwzględnienia prognozowanych proporcji między funkcją mieszkaniową a innymi funkcjami” (§ 3 ust. 11 rozporządzenia).

Do obliczenia „zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową oraz chłonności terenów niezabudowanych, w tym luk w istniejącej zabudowie, wykorzystuje się dane aktualne na dzień nie wcześniejszy niż dzień przystąpienia do sporządzania planu ogólnego gminy” (§ 3 ust. 12 rozporządzenia).

Obszar uzupełnienia zabudowy to teren, wobec którego (z wyjątkami przewidzianymi w u.p.z.p.) ograniczone zostanie wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli taki obszar znajdzie się w planie, nie będzie trzeba uzyskiwać tzw. zgody rolnej, czyli pozwolenia na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy I–III na inne, nierolnicze i nieleśne cele. Jest to efekt reformy, która zmieniła art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych [4].

Jak wskazano w [5]: „w tym miejscu wypada odnotować, że fakultatywność uwzględnienia w planie ogólnym obszarów uzupełnienia zabudowy może w przyszłości wywołać kontrowersje z uwagi na brak wyraźnych instrumentów prawnych umożliwiających zobligowanie władz gminy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, dla których wyznaczenie takich obszarów co do zasady jest konieczne” [5].

Przebieg czynności planistycznych

Z przebiegu czynności, o których mowa w art. 13i (podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu ogólnego gminy i działań podejmowanych po jej podjęciu) oraz art. 13j u.p.z.p. (wprowadzenia zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu ogólnego gminy), sporządza się dokumentację prac planistycznych. Składa się ona z (§ 7 ust. 1 rozporządzenia):

• kopii uchwały rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia planu ogólnego;
• dowodów udostępnienia informacji i danych pochodzących z uchwały rady gminy o przystąpieniu do sporządzania planu ogólnego w Rejestrze Urbanistycznym (na mocy Ustawy z dnia 4 kwietnia 2025 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2026 r. [8]);
• dowodów ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu ogólnego;
• zawiadomień instytucji i organów właściwych do uzgadniania oraz opiniowania projektu planu ogólnego o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu ogólnego, wraz z dowodami ich doręczenia;
• wykazu wniosków do projektu planu ogólnego, którego wzór określono w załączniku nr 3 do rozporządzenia;
• wystąpień do właściwych instytucji i organów o uzgodnienie projektu planu ogólnego i o opinie o projekcie planu ogólnego, wraz z dowodami ich doręczenia;
• wykazu opinii o projekcie planu ogólnego, którego wzór określono w załączniku nr 4 do rozporządzenia, i jego uzgodnień;
• prognozy oddziaływania na środowisko, a w przypadku odstąpienia od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko – dokumentów poświadczających zgodę właściwych organów;
• dowodów ogłoszenia o rozpoczęciu konsultacji społecznych;
• raportu podsumowującego przebieg konsultacji społecznych, w tym wykazu zgłoszonych uwag, którego wzór określono w załączniku nr 5 do rozporządzenia;dowodów udostępnienia w Rejestrze Urbanistycznym projektu planu ogólnego przekazywanego do uzgodnień i opiniowania, poddawanego konsultacjom społecznym i przedstawianego radzie gminy (wchodzi w życie 1 lipca 2026 r.);
• uzasadnienia planu ogólnego;
• wszystkich danych przestrzennych utworzonych dla projektu planu ogólnego w toku procedury planistycznej, przy czym: w przypadku procedury zmiany planu ogólnego – dodatkowo wszystkich danych poprzednio uchwalonych planów ogólnych lub ich zmian zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 67b u.p.z.p., a w wypadku wyznaczania obszaru uzupełniania zabudowy – dodatkowo danych przestrzennych dokumentujących sposób wyznaczenia obszaru uzupełnienia zabudowy określony w przepisach wydanych na podstawie art. 13m ust. 1 u.p.z.p.;
• listy osób, które sporządziły projekt planu ogólnego, zawierającej imiona i nazwiska, z podaniem informacji o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 5 u.p.z.p.

Na mocy przepisów rozporządzenia dokumentację prac planistycznych prowadzi się w postaci elektronicznej. Zawiera ona dokumenty elektroniczne lub odwzorowanie cyfrowe dokumentów papierowych (z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach [6]). Formaty plików wchodzących w skład takiej dokumentacji powinny być zgodne z przepisami wydanymi na podstawie art. 18 Ustawy z dnia 17 lutego 2005 r.o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne [7].

Przepisy przejściowe

Zgodnie z § 10 rozporządzenia weszło ono w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia (czyli 23 grudnia 2023 r.), z wyjątkiem § 7 ust. 1 pkt 2 i 11 oraz ust. 3 pkt 4, które wejdą w życie 1 lipca 2026 r.

Pozostałe przepisy wykonawcze do reformy planowania przestrzennego

Jak podaje Ministerstwo Rozwoju i Technologii¹, dotychczas weszły w życie następujące przepisy wykonawcze do reformy planistycznej:
1) Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 24 października 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2023 r. poz. 2409);
2) Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 13 listopada 2023 r. w sprawie wzoru formularza pisma dotyczącego aktu planowania przestrzennego (Dz.U. z 2023 r. poz. 2509);
3) Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 grudnia 2023 r. w sprawie projektu planu ogólnego gminy, dokumentowania prac planistycznych w zakresie tego planu oraz wydawania z niego wypisów i wyrysów (Dz.U. z 2023 r. poz. 2758 ze zm.);
4) Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2024 r. poz. 351);
5) Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 maja 2024 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy (Dz.U. z 2024 r. poz. 729);
6) Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116).

¹ https://www.gov.pl/web/rozwoj-technologia/akty-wykonawcze, stan na 28 maja 2025 r.

Joanna Maj
radca prawny, SWK Legal Sebzda-Załuska, Wójcik, Kamińska Radcowie Prawni

Literatura
1. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.).
2. Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688).
3. Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 grudnia 2023 r. w sprawie projektu planu ogólnego gminy, dokumentowania prac planistycznych w zakresie tego planu oraz wydawania z niego wypisów i wyrysów (Dz.U. z 2023 r. poz. 2758 ze zm.).
4. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 82).
5. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX 2024.
6. Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 164 ze zm.).
7. Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1557 ze zm.).
8. Ustawa z dnia 4 kwietnia 2025 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2025 r. poz. 527).