Inwestor, podejmując roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, działa na własne ryzyko, istnieje bowiem możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.
Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a wyjątki od tej zasady, wymienione w art. 29-31 Prawa budowlanego (Pb), powinny być w związku z tym interpretowane ściśle1. Jednym z nich jest wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków, w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, które wymaga jedynie zgłoszenia.
W myśl art. 28 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 5 Pb do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że przed upływem terminu określonego w powołanym przepisie zgłoszone roboty budowlane zostały już zrealizowane, determinuje ten organ do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji, opierając się na art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb, pozwalającym na wniesienie sprzeciwu, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy bądź gdy narusza to inne przepisy.
Obecnie inwestor, co do zasady, ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę2. Dlatego już obecnie nie można mówić o naruszeniu w takiej sytuacji art. 28 ust. 1 Pb, który wprost uprawnia do rozpoczęcia tych robót. Trzeba jednak mieć na względzie to, że rozpoczynając roboty budowlane na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, inwestor naraża się na ryzyko, że decyzja ta może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wydaje się jednak, iż w żadnym razie nie można takiej sytuacji traktować jak rozpoczęcie budowy bez pozwolenia w ogóle (tzn. samowolę budowlaną).
Inna jest bowiem sytuacja inwestora, który buduje lub wybudował obiekt budowlany, nie posiadając wymaganego pozwolenia na budowę, a inna inwestora, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie usunięta z obrotu prawnego. Trzeba również pamiętać, że dla przyznania statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę art. 28 ust. 2 Pb wyznaczył kryterium oceny interesu prawnego przez ustalenie, czy nieruchomość, której właścicielem jest domagający się udziału w postępowaniu w sprawie lub wnoszący środki zaskarżenia, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Wprowadzenie kryterium ustalenia interesu prawnego zawęża granice wyznaczenia interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). W art. 28 ust. 2 Pb ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez – z jednej strony – wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś – przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości3.
POLECAMY: Uprawnienia budowlane bezpieczne
W tym miejscu warto przytoczyć art. 130 § 1 k.p.a. wyrażający ustawową zasadę niewykonywania nieostatecznych decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, adresowany do organów administracji publicznej jako podmiotów uprawnionych do przymusowego wykonania obowiązków administracyjno- -prawnych. Ten przepis ma chronić prawa stron przed przymusowym wykonaniem decyzji przed upływem terminu do wniesienia i rozpatrzenia środka odwoławczego w administracyjnym toku instancji.
Nieostateczna decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę może być wykonywana dobrowolnie przez stronę lub strony postępowania, z tym zastrzeżeniem jednak, że wniesienie odwołania zawiesza prawo tych stron do swobodnego wykonywania rzeczonej decyzji, czyli rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych.
Wydaje się bowiem, że od momentu powzięcia przez strony informacji o wniesieniu odwołania nie mają one już swobody do kontynuowania robót budowlanych, mimo że przepisy Prawa budowlanego czytane literalnie zdają się taką możliwość dopuszczać. Zgodnie z definicją legalną, zawartą w art. 3 pkt 12 Pb, przez pozwolenie na budowę rozumieć należy decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego4.
Reasumując, rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest niewątpliwie naruszeniem art. 28 ust. 1 Pb, nie jest to jednak budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę w konsekwencji wymagająca sankcji z art. 48 Pb. Inwestor, podejmując roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, działa na własne ryzyko, gdyż istnieje możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, czego powinien mieć świadomość. Trzeba bowiem pamiętać, że pozwolenie na budowę jest – opartym na przepisach prawa, pochodzącym od organu administracji publicznej, skierowanym do określonego podmiotu – władczym rozstrzygnięciem dotyczącym uprawnień z zakresu administracji publicznej w konkretnej sprawie administracyjnej.
dr Mariusz Filipek
radca prawny
Kancelaria Prawna Filipek & Kamiński sp.k.
CZYTAJ TAKŻE: Czego brakuje rusztowaniom – przepisy a praktyka
1 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r., II OSK 512/16: „Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 29 ust. 1 p.b.: >Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31<. Oznacza to, że wszelkie wyjątki, a więc i te wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2c p.b., nie mogą być odczytywane rozszerzająco. Ustawodawca zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie wiaty mające cechy opisane w art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. Skoro ustawodawca zdecydował się na zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiat spełniających określone cechy, to nie można uznać, że zwolnione mogą być również wiaty spełniające cechy innych budynków tylko z uwagi na podobieństwo cech konstrukcyjnych".
2 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 października 2017 r., II SA/Kr 714/17: „Norma z art. 28 ust. 1 p.b. wyraża zasadę, zgodnie z którą rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Gdyby strona rozpoczęła inwestycję z naruszeniem art. 28 ust. 1 p.b., względnie kontynuowała ją po uchyleniu pierwotnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę – tryb z art. 37 ust. 2 p.b. nie miałby zastosowania”, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2016 r., II OSK 551/15: „Pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego”.
3 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2018 r., II OSK 674/17: „W postępowaniu w sprawie dotyczącej robót budowlanych, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 p.b., który, jako przepis lex specialis względem przywołanego art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach inwestycji budowlanych. Przepis art. 28 ust. 2 p.b. stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 p.b., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Z kolei od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji”.
4 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2016 r., II OSK 2543/14: „W orzecznictwie sądowym przyjmuje się regułę, że wykonywanie wszelkich robót budowlanych, zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b., wymaga pozwolenia na budowę, jeżeli nie podlegają wyłączeniu wynikającemu z art. 29-31 p.b. Reguła ta nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego. Wskazuje się w orzecznictwie sądowym, że regulacja prawna p.b. nie obejmuje wszelkich zdarzeń w zakresie robót budowlanych. Przy wątpliwościach interpretacyjnych kwalifikacji robót budowlanych należy dać pierwszeństwo regulacji przyjętej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pamiętając, że p.b. wprowadza ograniczenia prawa własności, o których mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, oraz o przyjętej w art. 4 p.b. regulacji, że każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości, do której służy mu tytuł prawny. Przy wykładni przepisów p.b. należy uwzględnić również zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zachowując racjonalne proporcje przy ocenie wykonanych robót budowlanych. Zastosowanie wobec inwestora sankcji z art. 48 ust. 1 p.b. wymaga precyzyjnego wskazania, że wykonane roboty budowlane są niezgodne z przepisami tej ustawy i stanowią ich naruszenie”.
