Od 19 października 2014 r. zamawiający w przetargach publicznych są zobowiązani oprócz ceny stosować także pozacenowe kryteria oceny ofert.
Obowiązek stosowania w przetargach publicznych dodatkowych (pozacenowych) kryteriów oceny ofert wynika z wejścia w życie ustawy z dnia 28 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1232).
Zamawiający mają problemy z prawidłowym spełnieniem tego obowiązku. Aby go formalnie wykonać, zamawiający zaczęli powszechnie stosować jako kryteria pozacenowe: skrócenie terminu wykonania oraz wydłużenie okresu gwarancji – przyznając im wagę po 1%. Działania takie niweczą praktyczne efekty, jakie zakładał ustawodawca, wprowadzając zmiany w Prawie zamówień publicznych (dalej: Pzp).
Izba Projektowania Budowlanego (IPB), doceniając korzyści, jakie może przynieść dla jednostek projektowania budowlanego i gospodarki stosowanie wielokryteryjnej oceny ofert o wykonanie prac projektowych, postanowiła upowszechnić propozycje „Pozacenowych kryteriów oceny ofert w zamówieniach publicznych o prace projektowe oraz w zamówieniach »zaprojektuj i buduj«”.
Opracowania te były dostępne już w 2012 r., ale nie uzyskały one wówczas przyzwolenia Urzędu Zamówień Publicznych na stosowanie ich w polskim systemie zamówień.
Jako przykładowe, możliwe do zastosowania w postępowaniach o wykonanie prac projektowych – zaproponowano dziewięć podstawowych kryteriów merytorycznych i 35 podkryteriów je uszczegóławiających – do wyboru przez zamawiającego i jego decyzji o wyborze trybu postępowania i stopnia skomplikowania przedmiotu zamówienia oraz istotnych cech lub parametrów inwestycji, których uzyskaniem jest zainteresowany zamawiający.
Kryteria oceny ofert w zamówieniach zaprojektuj i buduj zostały opublikowane w „Wiadomościach Projektanta Budownictwa” nr 12/2014.
Ustawa – Prawo zamówień publicznych wymaga od zamawiającego wyboru oferty najkorzystniejszej. Wybór ten ma być dokonany za pomocą kryteriów oceny ofert. W art. 2 pkt 5 ustawy Pzp ustawodawca wskazuje, że najkorzystniejszą jest oferta, która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia publicznego albo oferta z najniższą ceną, a w przypadku zamówień publicznych w zakresie działalności twórczej lub naukowej, których przedmiotu nie można z góry opisać w sposób jednoznaczny i wyczerpujący – oferta, która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia publicznego.
Rozstrzygnięcie, że prace projektowe należy traktować jako twórcze, wynika z ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, która w art. 1 ust. 1 definiuje: utwór jako każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalonym w jakiejkolwiek postaci niezależnie od wartości, przeznaczenia i sposobu wyrażania, a także ust. 2 pkt 6 tego artykułu, który jako przykładowe kategorie dzieł objętych ochroną prawa autorskiego wskazuje utwory architektoniczne, architektoniczno-urbanistyczne i urbanistyczne.
Potwierdzało to także obowiązujące do 2004 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1997 r. w sprawie określenia zakresu twórczych prac projektowych oraz trybu przeprowadzenia konkursu na twórcze prace projektowe i prace z zakresu działalności twórczej w dziedzinie kultury i sztuki (Dz.U. Nr 100, poz. 619).
W rozporządzeniu tym do twórczych prac projektowych zaliczono:
– architektoniczne prace projektowe,
– urbanistyczne prace projektowe,
– konstrukcyjno-budowlane prace projektowe.
Wszystkie te opracowania w zasadzie wchodzą w skład prac projektowych. Prawie każdy projekt obiektu budowlanego zawiera:
– projekt zagospodarowania działki lub terenu, który w efekcie jest opracowaniem urbanistycznym obrazującym relacje tego obiektu do otoczenia;
– projekt architektoniczno-budowlany, który zawiera projekty architektoniczne, projekty konstrukcyjne i projekty instalacji – w dostosowaniu do funkcji i przeznaczenia obiektu, niezbędne do jego zbudowania i użytkowania.
Mimo tych dyspozycji zamawiający prace projektowe stosują powszechnie najniższą cenę jako jedyne kryterium wyboru oferty najkorzystniejszej. Wynika to z faktu, że kryterium to jest proste w stosowaniu, a jego użycie pozwala zamawiającemu i członkom komisji przetargowej uniknąć posądzeń o manipulowanie procedurą wyboru oferty najkorzystniejszej.
W IPB nie jest znany ani jeden przypadek np. orzeczenia KIO uznającego, że stosowanie tylko ceny jako jedynego kryterium wyboru oferty w postępowaniu o wykonanie dokumentacji projektowej stanowi naruszenie dyspozycji art. 2 pkt 5 ustawy Pzp. Podobnie nie jest znany przypadek kontroli Urzędu Zamówień Publicznych lub jednostki sterującej, które wskazywałyby, że w takich przypadkach i w tych zamówieniach należy zwrócić środki Unii Europejskiej – jako pobrane z naruszeniem dyspozycji Pzp.
Niestety wybór oferty z najniższą ceną często oznacza wybór oferty na niskim poziomie jakościowym jej realizacji.Potwierdzają to liczne przykłady zamówień realizowanych przez wykonawców wybranych na podstawie tego jedynego kryterium.
W październiku 2011 r. Urząd Zamówień Publicznych przekazał do branżowych organizacji społeczno-gospodarczych, celem zaopiniowania, opracowanie pt. „Kryteria oceny ofert w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego – przykłady i zastosowanie”. Opracowanie to, jako publikacja UZP pod powyższym tytułem, zostało udostępnione w końcu 2011 r. Niestety nie zawarto w nim propozycji pozacenowych kryteriów oceny ofert dotyczących prac projektowych, zamówień obejmujących „zaprojektowanie i wykonanie” oraz robót budowlanych. Zamieszczono natomiast syntezę zasad pozacenowych kryteriów, przekazanych do UZP przez 16 organizacji branżowych.
W publikacji UZP zawarto również wnioski dotyczące stosowania innych niż cena kryteriów oceny ofert, z uwzględnieniem doświadczenia organizacji branżowych, oraz syntezę zasad i wniosków istotnych przy stosowaniu pozacenowych kryteriów oceny ofert.
© sculpies – Fotolia.com
Ogólne zasady oceny ofert w zamówieniach publicznych o prace projektowe
Zgodnie z ustawą Pzp cena powinna być zawsze jednym spośród innych kryteriów oceny ofert. W aspekcie tej ustawy najkorzystniejsza jest oferta z najniższą ceną. Wynika to z rozstrzygnięcia zawartego w art. 91 ust. 2 ustawy Pzp, który stanowi, że kryteriami oceny ofert są cena albo cena i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia, w szczególności jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, zastosowanie najlepszych dostępnych technologii w zakresie oddziaływania na środowisko, koszty eksploatacji, serwis oraz termin wykonania zamówienia. Dodatkowo z ust. 3 tego artykułu wynika, że kryteria oceny ofert nie mogą dotyczyć właściwości wykonawcy, a w szczególności jego wiarygodności ekonomicznej, technicznej i finansowej. Wynika to z faktu, że właściwości wykonawcy powinny być oceniane wcześniej, tj. w ramach warunków, jakie musi spełnić oferent, aby być zakwalifikowany do uczestników postępowania.
Kryteria oceny ofert mogą być wymierne i niewymierne. Kryteria wymierne to takie, które w ramach oceny poddają się regułom arytmetycznym.
W kryteriach wymiernych należy rozróżnić dwie okoliczności:
– przypadek I: gdy ofertą najkorzystniejszą jest oferta o najniższej wartości parametru, np. cena, koszty eksploatacji, ilość odpadów, ilość wydalanych do atmosfery gazów lub substancji albo hałasu, ilość zużywanej energii albo wody lub czynników produkcji, termin wykonania, inne;
– przypadek II: gdy ofertą najkorzystniejszą jest oferta o najwyższej wartości parametru, np. wydajność albo zdolność wytwórcza lub usługowa, okres odpowiedzialności wykonawcy – długość okresu gwarancji, trwałość okresu użytkowania, inne.
Kryteria niewymierne to np. jakość, funkcjonalność, innowacyjność, które nie poddają się ocenie przy zastosowaniu reguł arytmetycznych. Muszą być one oceniane przez poszczególne osoby na podstawie ich indywidualnych ocen zagadnień objętych danym kryterium lub podkryterium.Istotne jest, aby dane kryterium lub podkryteria je uszczegółowiające były sformułowane jednoznacznie, a osoby dokonujące oceny były w pełni fachowe. Kryteria niewymierne są dopuszczalne ustawą Pzp i są stosowane przy ocenie prac w konkursach na rozwiązania urbanistyczno-architektoniczne (art. 110–127).
W ocenie autora, dla bieżącej praktyki używania kryteriów, ze względu na prostotę i łatwość ich stosowania, najbardziej przydatna wydaje się metodologia zawarta w opracowaniu wykonywanym dla Ministerstwa Rozwoju Regionalnego.
Ogólne zasady oceny ofert w zamówieniach publicznych zaproponowane w opracowaniu Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (z dnia 20 lipca 2010 r.) są następujące.
Ocena ofert to sposób mierzenia stopnia spełnienia przez ofertę preferencji zamawiającego wyrażonych w postaci kryteriów. Zamawiający w ogłoszeniu o zamówieniu określa kryteria i ewentualnie podkryteria oraz informuje, jaką wagę przywiązuje do określonych kryteriów i ewentualnie podkryteriów, a w SIWZ podaje szczegółowy opis tych kryteriów i sposób oceny ofert z ich zastosowaniem, tj. sposób przyznawania poszczególnym ofertom punktacji za poszczególne kryteria oraz punktacji łącznej za spełnienie preferencji zamawiającego wyrażonej zastosowaniem wskazanych przez niego kryteriów i ewentualnie podkryteriów.
Zasady przyznawania punktów (wartości punktowej oferty) przedstawiają się inaczej w przypadku kryteriów lub podkryteriów wymiernych, inaczej zaś w odniesieniu do kryteriów (lub podkryteriów) niewymiernych.
Przy kryteriach wymiernych stosowana jest formuła arytmetyczna.
W przypadku I*, tj. gdy najkorzystniejsza jest oferta o najniższej wartości parametru, stosowana jest formuła arytmetyczna:
gdzie: P – punkty dla oferty ocenianej,
x – parametr liczbowy oferty ocenionej jako najkorzystniejsza, tj. o najniższej wartości parametru ze wszystkich ocenianych ofert, y – parametr liczbowy oferty ocenianej.
W przypadku II*, tj. gdy najkorzystniejsza jest oferta o największej wartości parametru, stosowana jest formuła arytmetyczna:
gdzie: P – punkty dla oferty ocenianej,
x – parametr liczbowy oferty ocenionej jako najkorzystniejsza, tj. o najwyższej wartości parametru ze wszystkich ocenianych ofert, y – parametr liczbowy oferty ocenianej.
Cyfra 5 obrazuje skalę zróżnicowania ocen, przyjętą przez zamawiającego.
Przyjmuje się, że oferta najkorzystniejsza otrzymuje 5 pkt. Także oferty najkorzystniejsze w aspekcie innych kryteriów wymiernych lub niewymiernych otrzymują 5 pkt. Pozostałe oferty otrzymują punkty wynikające z zastosowania powyższych wzorów.
Przy kryteriach niewymiernych konieczna jest ich kwantyfikacja. Kwantyfikacja polega na stopniowaniu zakresu (stopnia) spełnienia przez ofertę preferencji zamawiającego wyrażonej w postaci danego kryterium. Każdy ze stopni spełnienia preferencji zamawiającego należy, w ramach danego kryterium lub podkryterium, opisać np. za pomocą wyrazów wartościujących i nadać im określoną wartość punktową, co dokonują osoby oceniające.
W opracowaniu wykonanym na potrzeby Ministerstwa Rozwoju Regionalnego przyjęto następujące zasady:
– ocena będzie dokonywana według skali punktowej przy założeniu, że maksymalna punktacja oferty wynosi 500 punktów (wartość punktowa oferty razy wartość punktowa wagi);
– każdemu z kryteriów zamawiający przypisuje wagę, która będzie określać, jakie znaczenie ma dane kryterium. Wagę wyraża liczba procentowa (wartość punktowa wagi w procentach) dla każdego kryterium i podkryteriów, pod warunkiem że wszystkie kryteria łącznie stanowią 100%;
– dla kryteriów niewymiernych oraz podkryteriów je uszczegółowiających i objaśniających stosuje się stopniowanie zakresu (stopień) spełnienia przez ofertę preferencji zamawiającego wyrażonej w postaci danego kryterium lub podkryterium według następującej zasady:
– 5 pkt (jako maksimum) dla ocen: dobry, spełnia, kompletny, satysfakcjonujący itp.,
– 3 pkt przy ocenie: dostateczny, częściowo spełnia, przeciętny, z niewielkimi uchybieniami,
– 1 pkt przy ocenie: niedostateczny, nie spełnia, wadliwy, niekompletny itp.
W celu zwiększenia zróżnicowania oceny zamawiający może zastrzec, że punktacja może być wyrażona w ułamkach punktów, np. 3½. W ocenie porównawczej poszczególnych ofert wygodnie jest przyjąć zasadę, że oferta spełniająca w najwyższym stopniu preferencje zamawiającego otrzyma ocenę 5 pkt i będzie odniesieniem przy ocenie pozostałych ofert w ramach danego kryterium lub podkryterium.
Jeżeli ocenę punktową wykonują poszczególni członkowie komisji lub specjaliści, np. z izb zawodowych inżynierów, architektów lub urbanistów, to za dane kryterium lub podkryterium przyjmuje się punkty będące średnią arytmetyczną z punktów wszystkich członków komisji, biorących udział w ocenie danego kryterium lub podkryterium.
W celu oceny oferty obliczone punkty należy przemnożyć przez wagę przypisaną do danego kryterium lub podkryterium, korzystając z formuły arytmetycznej:
O = P x W
gdzie: O – ocena za dane kryterium lub podkryterium, P – punkty dla oferty ocenianej, W – waga dla danego kryterium lub podkryterium.
Zamawiający dokumentuje wyniki oceny w karcie indywidualnej oceny ofert oraz sporządza streszczenie oceny i porównania ocenianych ofert.
dr inż. Aleksander Krupa
dr inż. Kazimierz Staśkiewicz
Izba Projektowania Budowlanego
* W przywołanej publikacji UZP (s. 41) użyte sformułowanie „mniej lepiej” odpowiada przypadkowi I, a sformułowanie „więcej lepiej” odpowiada przypadkowi II. W niektórych sytuacjach przepisy techniczno-budowlane określają graniczne wartości parametrów podające „nie więcej niż” albo „nie mniej niż”.
