Planowanie przestrzenne według nowych przepisów

Nowelizacja Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [1] (dalej: u.p.z.p.) na mocy Ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw [2] (dalej: nowelizacja) ma na celu przede wszystkim uproszczenie, ujednolicenie i przyspieszenie procedury planistycznej. Jest również jednym z kamieni milowych przewidzianych do realizacji w ramach KPO, wymienionych w części grantowej w komponencie A „Odporność i konkurencyjność gospodarki” jako „A.1.3 Reforma planowania i zagospodarowania przestrzennego”.

Nowelizacja wprowadza:

• plan ogólny, czyli nowe narzędzie planistyczne (zamiast dotychczasowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), uchwalane obligatoryjnie dla całej gminy, w randze aktu prawa miejscowego;
• zintegrowany plan inwestycyjny (ZPI) oraz umowę urbanistyczną; w założeniu ZPI docelowo ma zastąpić uchwałę o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
• Rejestr Urbanistyczny, czyli system prowadzony w systemie teleinformatycznym, stanowiący źródło danych oraz informacji przestrzennych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Znowelizowana ustawa zakłada także:

• zwiększenie roli partycypacji społecznej w procedurze planistycznej,
• uproszczenia w przepisach regulujących procedurę planistyczną,
• zmiany w przepisach dotyczących wydawania decyzji o warunkach zabudowy i okresu jej ważności.

Fot. © Tryfonov – stock.adobe.com

Planowanie przestrzenne – plan ogólny

Jednym z najważniejszych trzonów reformy są plany ogólne – akty prawa miejscowego, które mają zastąpić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studia zgodnie z przepisami przejściowymi zachowają jednak moc obowiązywania do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2025 r.

Plany ogólne będą stanowić schemat zagospodarowania przestrzeni. Ich ustalenia będą wiążące zarówno dla planów miejscowych, w tym zintegrowanego planu inwestycyjnego, jak i decyzji o warunkach zabudowy. Niemniej planując realizację inwestycji, należy zwrócić szczególną uwagę, że plany ogólne nie będą bezpośrednio wiązały przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane [3] – dalej: p.b.) i decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 p.b.

Normy zawarte w planie ogólnym będą miały na celu wskazanie ram, w jakich ma się mieścić docelowe zagospodarowanie przestrzeni. Będą one stanowić wytyczne dla szczegółowych działań projektowych na kolejnych etapach procesu planistycznego, niezależnie od formy prawnej, jakie te działania przyjmą.

W planie ogólnym lokalny prawodawca obligatoryjnie będzie musiał określić strefy planistyczne i gminne standardy urbanistyczne, a fakultatywnie (nieobowiązkowo) obszary uzupełnienia zabudowy oraz obszary zabudowy śródmiejskiej.

Zgodnie z przepisami nowelizacji obszar objęty planem ogólnym dzieli się w sposób rozłączny na strefy planistyczne. Dopuszcza się wyznaczenie stref:

1) strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową wielorodzinną,

2) strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną,

3) strefa wielofunkcyjna z zabudową zagrodową,

4) strefa usługowa,

5) strefa handlu wielkopowierzchniowego,

6) strefa gospodarcza,

7) strefa produkcji rolniczej,

8) strefa infrastrukturalna,

9) strefa zieleni i rekreacji,

10) strefa cmentarzy,

11) strefa górnictwa,

12) strefa otwarta,

13) strefa komunikacyjna.

Nowe tereny pod zabudowę mieszkaniową (wielofunkcyjną z zabudową mieszkaniową) będzie można wyznaczać tylko wtedy, gdy rezerwy terenów wyznaczonych w obowiązujących planach miejscowych oraz luki w zabudowie nie zapewnią zaspokojenia przewidywanych potrzeb w zakresie zabudowy mieszkaniowej. Wspomniane w art. 13c ust. 2 u.p.z.p. strefy zgodnie z art. 13d u.p.z.p. w pierwszej kolejności powinny być bowiem wyznaczane na obszarach, dla których w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego określono przeznaczenie umożliwiające realizację funkcji mieszkaniowej, oraz na obszarach uzupełnienia zabudowy. Chłonność rezerw mieszkaniowych oraz zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową będą obliczane na podstawie przepisów wykonawczych.

>> Zmiana zagospodarowania terenu a zalewanie nieruchomości

>> Zasada otwartości miejscowych planów na inwestycje infrastruktury technicznej

Gminne standardy urbanistyczne obejmują z kolei obowiązkowy gminny katalog stref planistycznych oraz dodatkowo mogą obejmować gminne standardy dostępności infrastruktury społecznej. W gminnym katalogu stref planistycznych określa się następujące wartości:

• maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy,
• maksymalnej wysokości zabudowy,
• maksymalnego udziału powierzchni zabudowy,
• minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Gminne standardy dostępności infrastruktury społecznej obejmują natomiast zasady zapewnienia dostępu do następujących obiektów infrastruktury społecznej: szkoły podstawowej oraz obszarów zieleni publicznej.

Zgodnie z art. 13f ust. 4 u.p.z.p. w przypadku ustalenia gminnych standardów dostępności infrastruktury społecznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego można wyznaczyć teren o przeznaczeniu umożliwiającym realizację funkcji mieszkaniowej, jeżeli każda działka ewidencyjna na tym terenie spełnia gminne standardy dostępności infrastruktury społecznej poprzez dostęp do obiektów infrastruktury społecznej oraz drogi dojścia istniejące w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub możliwe do realizacji na podstawie tego lub innego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w przypadku ustalenia gminnych standardów dostępności infrastruktury społecznej wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku, w ramach którego ma być realizowana funkcja mieszkaniowa, jest możliwe, jeżeli każda działka ewidencyjna na terenie inwestycji spełnia gminne standardy dostępności infrastruktury społecznej poprzez dostęp do obiektów infrastruktury społecznej oraz drogi dojścia istniejące w dniu wydania tej decyzji.

Przed sporządzeniem projektu planu ogólnego rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu ogólnego: z własnej inicjatywy, na wniosek organu wykonawczego gminy albo w wyniku zgłoszenia w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Nowelizacja określa szczegółową procedurę podjęcia planu ogólnego, podobną do przyjęcia studium. Wraz z projektem planu ogólnego sporządza się uzasadnienie składające się z części tekstowej i graficznej. Organ wykonawczy gminy przedstawia wojewodzie uchwałę o uchwaleniu planu ogólnego wraz z załącznikiem oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Plan ogólny będzie obowiązywał od dnia wejścia w życie określonego w uchwale, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa.

Planowanie przestrzenne – decyzje o warunkach zabudowy

Dla uczestników rynku budowlanego nie mniejsze znaczenie będą miały nowe zasady dotyczące decyzji o warunkach zabudowy. W tym przypadku zasadnicze zmiany sprowadzają się do:

• wprowadzenia ograniczenia obszaru analizowanego do decyzji – ustawa określa maksymalny dopuszczalny zasięg obszaru analizowanego (wymagania dla nowej zabudowy będą ustalane w oparciu o najbliższe sąsiedztwo);
• związania decyzji ustaleniami planu ogólnego – uwarunkowanie jej wydania od położenia na obszarze wskazanym do uzupełniania zabudowy oraz określenie ram dla samych przesądzeń podejmowanych w decyzji;
• wprowadzenia terminu obowiązywania decyzji, który wynosi 5 lat od daty jej uprawomocnienia się (nie dotyczy to jednak decyzji, które stały się prawomocne przed dniem 1 stycznia 2026 r., zgodnie z art. 62 nowelizacji).

Jeżeli zatem inwestorowi zależy, by prowadzić inwestycję w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy na dotychczasowych zasadach, to do 31 grudnia 2025 r. powinien uzyskać ostateczną decyzję, a przynajmniej przed tą datą złożyć wniosek o jej wydanie. Niestety czas oczekiwania na wydanie przez organy rozstrzygnięcia może się znacząco wydłużyć z uwagi na masowe składanie wniosków, tak aby zostały wydane na mocy przepisów obowiązujących przed wejściem w życie nowelizacji.

Jeśli z kolei inwestor złoży wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy po dniu 31 grudnia 2025 r., a do tego czasu gmina nie zdąży uchwalić planu ogólnego, trzeba będzie zaczekać aż do momentu uchwalenia planu ogólnego, co oznacza, że realizacja inwestycji na danej nieruchomości będzie niemożliwa. Plan ogólny będzie również determinował funkcję dla ustalenia warunków zabudowy i będzie podstawą do wydawanych decyzji w tym przedmiocie. Niestety nawet gdy gmina uchwali plan ogólny, nie ma pewności, czy dana nieruchomość znajdzie się w obszarze uzupełnienia zabudowy i czy dany rodzaj inwestycji będzie na niej możliwy do zrealizowania. Ponadto jeżeli plan ogólny będzie określał gminne standardy urbanistyczne w postaci dostępu do szkoły, terenu zieleni czy innej infrastruktury społecznej, to każda działka wchodząca w skład terenu inwestycji również będzie miała obowiązek je spełnić.

Zintegrowany plan inwestycyjny

Zintegrowany plan inwestycyjny (dalej: ZPI) to szczególna forma planu miejscowego (docelowo w 2026 r. mająca zastąpić uchwałę o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej), uchwalana przez radę gminy. ZPI obejmie obszar inwestycji głównej oraz inwestycji uzupełniającej, a jego wejście w życie spowoduje utratę mocy obowiązujących planów miejscowych lub ich części odnoszących się do terenu objętego tym zintegrowanym planem inwestycyjnym.

Wniosek inwestora o uchwalenie ZPI, składany formalnie za pośrednictwem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w terminie 3 dni roboczych od dnia jego otrzymania udostępniany będzie przez ww. organ w Rejestrze Urbanistycznym oraz przekazywany następnie radzie gminy.

Przez umowę urbanistyczną, nieodłącznie związaną z ZPI, zawieraną w formie aktu notarialnego, inwestor zobowiąże się na rzecz gminy do realizacji inwestycji uzupełniającej, a w szczególności do:

• przekazania nieruchomości stanowiących część przedmiotu inwestycji głównej;
• pokrycia całości lub części kosztów realizacji inwestycji uzupełniającej, w tym do zapłaty ceny za nieruchomość;
• pokrycia całości lub części poniesionych przez gminę kosztów uchwalenia zintegrowanego planu inwestycyjnego.

Jeżeli inwestor jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja uzupełniająca, zobowiązuje się również poprzez umowę urbanistyczną do zbycia tej nieruchomości gminie. Analogicznie w przypadku gdy osoba trzecia jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja uzupełniająca, może w szczególności zobowiązać się przez umowę urbanistyczną do zbycia tej nieruchomości gminie.

Decydując się na taką formę realizacji inwestycji, warto pamiętać, że zintegrowane plany inwestycyjne także powinny być zgodne z planem ogólnym. Zawierając zaś umowę urbanistyczną jako inwestor, możemy zobowiązać się wobec gminy nie tylko do zbycia tejże nieruchomości, lecz również do pokrycia całości lub części kosztów realizacji inwestycji uzupełniającej czy też pokrycia całości lub części kosztów uchwalenia ZPI poniesionych przez gminę, w tym roszczeń odszkodowawczych.

Rejestr urbanistyczny

Rejestr stanowi źródło danych oraz informacji przestrzennych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, prowadzone w systemie teleinformatycznym. Będą znajdowały się w nim m.in. dokumenty powstające w trakcie sporządzania aktów planistycznych, raporty z konsultacji społecznych, decyzje administracyjne związane z planowaniem przestrzennym, rozstrzygnięcia organów nadzoru czy też wyroki sądów administracyjnych dotyczące decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz aktów planowania przestrzennego. Rejestr będzie jawny (z wyłączeniem danych osobowych), nieodpłatny i dostępny dla wszystkich zainteresowanych jako zintegrowany system informacji. Jego utworzenie stanowi kolejny krok ku pełnej cyfryzacji procesu budowlanego.

Procedura planistyczna – zmiany w przepisach

Pozostałe zmiany w u.p.z.p. dotyczą przede wszystkim wprowadzenia przepisów regulujących udział społeczeństwa w procedurze planistycznej, ujednolicenia regulacji dotyczącej różnych aktów planistycznych czy wreszcie wprowadzenia różnorodnych form przeprowadzania konsultacji społecznych z możliwością stosowania narzędzi do komunikacji zdalnej, niezwykle przydatnej, co pokazały wydarzenia w ostatnim, pandemicznym czasie. Ustawodawca wprowadza również tryb uproszczonej procedury planistycznej (w wybranych przypadkach), a także umożliwi równoczesne prowadzenie procedur dla różnych aktów oraz ograniczy konieczność powtarzania konsultacji społecznych.

Zapewnienie partycypacji społecznej zgodnie z nowymi regulacjami wprowadzonymi do u.p.z.p. w rozdziale 1a polega na:

1) umożliwieniu udziału interesariuszom w przygotowaniu aktów planowania przestrzennego, w tym wypowiadania się, składania wniosków lub uczestnictwa w konsultacjach społecznych;

2) poznaniu potrzeb, zebraniu stanowisk i pomysłów interesariuszy dotyczących polityki przestrzennej;

3) inicjowaniu, umożliwianiu i wspieraniu działań służących rozwijaniu dialogu między interesariuszami w ramach kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej oraz zwiększaniu udziału interesariuszy w kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej.

Interesariuszami w partycypacji społecznej są osoby fizyczne (także posiadające ograniczoną zdolność do czynności prawnych – wówczas prawo do partycypacji społecznej przysługuje im bez zgody przedstawiciela ustawowego), osoby prawne, jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, jednostki samorządu terytorialnego i ich jednostki organizacyjne, organy władzy publicznej oraz inne podmioty, w szczególności jednostki pomocnicze gminy oraz organy doradcze i konsultacyjne gminy.

Partycypację społeczną prowadzi się przez minimum 28 dni:

1) w sposób umożliwiający aktywny udział interesariuszy;

2) z poszanowaniem jawności i sprawności postępowania w sprawie sporządzania aktów planowania przestrzennego;

3) z użyciem opracowanych w niespecjalistycznym języku informacji o sporządzanych aktach planowania przestrzennego, w szczególności wyjaśniających konsekwencje sporządzanych aktów planowania przestrzennego.

Dodatkowo na mocy nowelizacji będzie możliwe samodzielne zainicjowanie przez mieszkańców danej gminy procedury planistycznej zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, o której mowa w art. 41a Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [4].

Nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została opublikowana w Dzienniku Ustaw z 24 sierpnia 2023 r., poz. 1688. Nowe przepisy będą wchodzić w życie etapami. Część uregulowań zacznie obowiązywać od 24 września 2023 r., a część 1 stycznia 2025 r. i 1 stycznia 2026 r.

Joanna Maj
radca prawny, członek Komitetu ds. Nieruchomości przy Krajowej Izbie Gospodarczej

Artykuł pochodzi z miesięcznika „Inżynier Budownictwa”, nr 9/2023.

Literatura

1. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. U. z 2023 r. poz. 977).
2. Ustawa z dnia 7 lipca 2023 o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw.
3. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.).
4. Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.).