Paradoksy i bariery w uzyskiwaniu decyzji środowiskowej przy budowie dróg – cz. I

D ecyzje administracyjne przy budowie dróg to decyzja o środowiskowych uwarunko­waniach zgody na realizację przed­sięwzięcia (DŚU) oraz zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (ZRID). Celem artykułu jest pokazanie para­doksów, barier i sprzeczności, jakie w toku wieloletniej współpracy z biu­rami projektowymi zaobserwowano na etapie wydawania DŚU.

Inspiracją był artykuł Z. Kończaka, opublikowany w „IB” nr 11/2014, po­święcony paradoksom przy budowie linii elektroenergetycznych 110 kV [1]. Postanowiłam w podobny sposób przyjrzeć się drogom.

Ścieżka projektowa – stadia projektowania i procedury

Procedury administracyjne odpowia­dające różnym stadiom projektowania dróg wymagają krótkiego omówienia, ponieważ już na tych etapach poja­wiają się pierwsze sprzeczności. Procedury w postępowaniu o DŚU Zazwyczaj konieczność uzyskania de­cyzji administracyjnych jest wpisywa­na do specyfikacji istotnych warun­ków zamówienia (SIWZ) jako element przetargu, ogłaszanego przez zama­wiającego.

DŚU wydawana jest dla przedsię­wzięć mogących zawsze (grupa 1) lub potencjalnie (grupa 2) znacząco od­działywać na środowisko. Ten rodzaj decyzji został wprowadzony ustawą [2]. Jej zadanie polega na określeniu warunków środowiskowych, po speł­nieniu których może być przeprowa­dzona realizacja planowanego przed­sięwzięcia drogowego.

Procedury administracyjne wydawania DŚU są przedmiotem wielu publikacji. Omówiono je tu w skrócie, opierając się na schematach zaczerpniętych z [3]. Wykorzystano też opracowanie [4], w którym m.in. poruszono wiele problemów proceduralnych.

Aby uzyskać DŚU, jako załącznik do wniosku dla przedsięwzięć z grupy (2), wymagana jest karta informacyj­na przedsięwzięcia (KI), a z grupy (1) – raport o oddziaływaniu na środowi­sko (ROŚ). Już na etapie przygotowa­nia karty projektanci oraz eksperci od ochrony środowiska muszą rozpocząć współpracę, gdyż karta jest podstawą do podjęcia przez administrację decy­zji, czy będzie wymagany ROŚ, a jeśli tak – jaki powinien być jego zakres. Dla dróg niższej rangi (gminnych, powiato­wych) często na podstawie samej KI wydawana jest decyzja środowiskowa. Zdarza się to też dla dróg wojewódz­kich. Na ogół jednak dla dróg wyższej rangi wymagany jest ROŚ.

Zadaniem raportu jest określenie oddziaływania planowanego przedsię­wzięcia na poszczególne elementy środowiska oraz ludzi przy uwzględ­nieniu przyjętych przez inwestora rozwiązań lokalizacyjnych, projekto­wych, technologicznych, technicz­nych i organizacyjnych. Dokument ten z definicji stanowi podstawowe źródło informacji o oddziaływaniu przedsię­wzięcia na środowisko w fazie jego realizacji, eksploatacji i likwidacji. Złożony do urzędu ROŚ umożliwia roz­poczęcie konsultacji społecznych – jed­nego z bardzo ważnych elementów oce­ny oddziaływania na środowisko (OOŚ). Zapewnienie udziału społeczeństwa w tym postępowaniu jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie DŚU. Kolejny element to konsultacje merytoryczne (np. z Re­gionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska – RDOŚ, jeśli to nie ona wydaje tę decy­zję) i opinie (np. inspekcji sanitarnej). Stadia projektowania a procedury administracyjne

Dla dróg krajowych wg [5] wyróżnia się następujące stadia (fazy) projek­towania nowych dróg:

–  faza projektowania wstępnego, kie­dy powstaje tzw. studium sieciowe (SS);

– faza uzyskania decyzji administra­cyjnych, kiedy dla uzyskania DŚU powstaje studium korytarzowe wraz z analizą wielokryterialną (SK) oraz studium techniczno-ekonomicz- no-środowiskowe (STEŚ), a w celu uzyskania ZRID – koncepcja progra­mowa KP (dla autostrady równo­znaczna nazwa to podstawowa do­kumentacja techniczna – PDT – lub projekt wstępny autostrady – PWA) oraz projekt budowlany (PB).

Studium sieciowe jest wewnętrz­nym dokumentem, wykonywanym na potrzeby GDDKiA i Ministerstwa In­frastruktury, w celu zweryfikowania założeń do planowania rozwoju sieci drogowej i na etapie jego powstawa­nia daleko jeszcze do wniosku o DŚU, której dotyczy niniejszy artykuł.

Także SK służy wstępnej ocenie sen­sowności zamierzenia inwestycyjnego dla inwestora i jest dokumentem za lub przeciw jego dalszego uszczegóławiania. SK nie służy do uzyskiwania jakichkolwiek więżących uzgodnień zamierzenia, lecz jest dokumentem wykonywanym dla potrzeb GDDKA lub innych instytucji i podmiotów od­powiedzialnych za rozwój sieci dro­gowej.To ważne, gdyż SK nie jest podstawą do wydawania DŚU; dalej pozostajemy na etapie projektowania wstępnego.

Dopiero celem STEŚ jest „umożli­wienie uzyskania decyzji o środowi­skowych uwarunkowaniach”. Opra­cowanie to jest bardzo obszerne zarówno pod względem technicznym, jak i środowiskowym dla wszystkich wariantów i branż i umożliwia wska­zanie wariantu priorytetowego. Za­wiera też stosowne opinie, uzgod­nienia i konsultacje, które nierzadko prowadzą do wprowadzenia korekt w planowanych rozwiązaniach. Jest to więc nadal projektowanie wstępne, co potwierdzają wytyczne technicz­no-organizacyjne załącznika do [5], mówiąc np. w odniesieniu do urządzeń ochrony środowiska, że ma to być propozycja wstępna – „typy i ogólna lokalizacja urządzeń” (str. 73). Podob­ny pogląd znajdziemy w [6]: Koncep­cję Programową opracowuje się po uzyskaniu decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla wybranego wa­riantu przebiegu drogi.

Raport o oddziaływaniu na środowisko ma więc przede wszystkim na celu wybór najlepszego wariantu przebie­gu przedsięwzięcia, z uzasadnieniem tego wyboru w analizie porównawczej. Oznacza to, że poziom rozpoznania warunków środowiskowych i wpływu na zdrowie ludzi dla wszystkich wa­riantów powinien być porównywalny. Porównywalny – ale na jakim pozio­mie szczegółowości analiz i przyję­cia zabezpieczeń środowiskowych? Na pewno nie na poziomie projektu budowlanego. Jest to argument na przedprojektową rolę DŚU.

Po uzyskaniu DŚU następuje postę­powanie w sprawie ZRID, czyli opra­cowanie KP, a następnie PB. Zakres dokumentów do tych opracowań szeroko określa [5]. Dopiero na tych etapach opracowuje się m.in. operaty o pozwolenie wodnoprawne, projekt zagospodarowania zielenią czy też projekty urządzeń ochrony środowi­ska. Tak więc w materiałach do DŚU rozwiązania te w szczegółach nie są jeszcze znane – jest określona ich koncepcja.

Dla dróg niższej rangi stadia projek­towe są dość porównywalne podobnie jak w całym projektowaniu budowla­nym (por. m.in. [7], [8]).

Paradoksy kontraktowe (umowne) przy uzyskaniu DŚU

Rozpoczynają się już na etapie SIWZ. Wydanie DŚU nie należy do kompe­tencji wykonawcy – wydaje ją upraw­niony organ administracyjny. Jednak w umowach ze zleceniodawcą zawsze precyzowany jest finalny wymagany termin uzyskania DŚU – termin nieza­leżny od wykonawcy. To przedwstęp­ny paradoks. Czasami można w ogóle nie uzyskać DŚU, a w efekcie zapłaty za pracę, gdyż umowy zazwyczaj są tak konstruowane, że zapłata nastąpi w części lub nawet w całości dopiero po uzyskaniu DŚU.

Jednak jednym z najważniejszych pa­radoksów jest przedprojektowa rola DŚU (por. [1]), podczas gdy oczekiwa­nia organu administracyjnego ją wy­dającego co do rozwiązań opisanych w KI i/lub ROŚ są często na poziomie projektu budowlanego.

Dla tezy stawianej w niniejszym ar­tykule znaczące jest, że KI oraz ROŚ opracowywane są na etapie przed­projektowym w stosunku do etapu projektu budowlanego – wnioski, re­komendacje i decyzje podjęte w wy­niku postępowania środowiskowego wymagają uwzględnienia w rozwiąza­niach projektu budowlanego. Projekt budowlany to już nie etap przedprojek­towy, ale opracowanie, które powin­no stanowić jeden z podstawowych załączników do wniosku o ZRID. Ten projekt powinno się wykonywać już po uzyskaniu DŚU dla wskazanego w tej decyzji wariantu przebiegu drogi.

Dla przedsięwzięć z grupy (2) naj­pierw trzeba opracować KI. Kolejnym paradoksem jest jednak obserwowane zjawisko rozrastania się KI nawet do 100-200 stron, z nadzieją inwestora, że uzyska DŚU bez raportu. Tylko na podstawie jakiego rozpoznania, jakich rozwiązań technicznych, skoro kar­tę przygotowuje się na etapie, który można określić jako przedprzedprojektowy. Nie dziwi więc, że opierając się na KI dla dróg wyższej rangi (od wojewódzkich w górę), w zasadzie nie otrzymuje się DŚU – na ogół zapada decyzja o sporządzeniu ROŚ, a nawet zdarzają się komentarze o jej przero­ście informacyjnym i objętościowym. Kto przygotowuje ROŚ? Biuro projek­towe samodzielnie, jeśli ma komórkę od ochrony środowiska, lub też pod­zleca raport zleceniobiorcy z nim współpracującym, a więc od niego zależnym. Swego czasu była instytu­cja biegłych z listy ministra lub wo­jewody. Czy nie należałoby powrócić do jakiejś formy certyfikacji (biegli, rzeczoznawcy, eksperci), która być może ograniczyłaby formalne i me­rytoryczne nieprawidłowości stwier­dzane w ROŚ, a więc skróciła czas trwania procedury, a równocześnie ograniczyła negatywne skutki tej za­leżności. Jednak wtedy konieczne byłoby odejście przy przetargach od paradygmatu najniższej ceny oraz wprowadzania nierealnych terminów uzyskiwania DŚU.

Wariant preferowany na podstawie wstępnego rozpoznania proponu­je zleceniodawca, sugerując analizę innych własnych wariantów, ale nie uniemożliwiając wskazania własnych propozycji biuru projektowemu, które wygrało przetarg, oczywi­ście w uzgodnieniu ze zleceniodaw­cą – uwzględniając uwarunkowania techniczne (np. łuki) i środowiskowe (np. obszary Natura 2000, hałas, do­bra kultury). Jednak w DŚU może być wskazany do realizacji wariant nieko­niecznie preferowany przez inwestora czy wreszcie – może być odmowa jej wydania (co zdarza się incydentalnie). Jeśli nie ma zgody na żaden z warian­tów, projektowanie trzeba rozpocząć od nowa. Tym bardziej DŚU powinna zawierać tylko przedprojektowe mini­mum informacji.

Niezmiernie ważny jest właśnie za­kres informacji, jakie należy przed­stawić właściwym organom w trak­cie procedury administracyjnej. Czy słusznie oczekują one uszczegółowie­nia rozwiązań projektowych w uwa­gach do raportu, formułując pytania na poziomie szczegółowości projektu budowlanego? Jeśli zleceniobiorca przygotowuje inwestycję dla dwóch etapów (DŚU i ZRID), jest zaintere­sowany uzyskaniem tej pierwszej (bo bez niej nie będzie drugiej) i odpowia­da na szczegółowe pytania w toczącej się procedurze, gdyż w firmie projek­towanie trwa. Jeśli jednak jego zle­cenie kończy się na etapie DŚU – nie ma ochoty uszczegółowiać rozwiązań projektowych dla projektanta z in­nej firmy. I nie chodzi tu tylko o jego włożony dodatkowy wkład pracy, ofe­rowany gratis, ale przede wszystkim o  zaproponowanie rozwiązań tech­nicznych, które po wpisaniu w DŚU staną się obowiązujące, a które ubez­własnowolnią kolejnego projektanta i  narzucą mu realizację rozwiązania, którego wcale nie musi uważać za najlepsze w konkretnych warunkach środowiskowych. Tym bardziej że wa­runki te są rozpoznane tylko wstęp­nie. Dotyczy to zwłaszcza rozwiązań związanych z odwodnieniem, sposo­bem podczyszczania spływów, ich retencjonowaniem i odprowadzaniem czy też ochrony przed hałasem. Czę­sto też warunki geologiczno-inżynier­skie (geotechniczne) są znaczącym argumentem przy projektowaniu fi­nalnego sposobu posadowienia dro­gi z jej obiektami inżynierskimi. A na etapie STEŚ rozpoznanie warunków gruntowo-wodnych w zasadzie spro­wadza się do wstępnego rozpoznania (głównie wierceniami) dla wariantu preferowanego przez inwestora i nie należy się temu dziwić, bo pociąga to znaczne koszty. Jeszcze trudniej­szą sytuacją może być wydanie DŚU z bardzo dokładną lokalizacją ekranów akustycznych, ich wysokością i para­metrami, która narzuca rozwiązania techniczne do końca cyklu realizacji inwestycji. W wielu sytuacjach na­stępują zmiany zagospodarowania otoczenia drogi (likwidacja budyn­ków, zmiana funkcji na niemieszkal­ne). Jednak konieczność realizacji zapisów DŚU (czyli budowy ekranów) jest w takich sytuacjach bezwzględ­na, a w przypadku korekty skutkuje koniecznością powtórzenia całej pro­cedury środowiskowej. Wówczas na ogół inwestor decyduje się na budowę ekranów nawet w miejscu, gdzie póź­niejsza szczegółowa analiza wskazuje, że ich nie potrzeba. Powoduje to czę­sto uzasadnione protesty społeczne (powody: zasłonięcie przydrożnych barów, stacji serwisowych itp.).

Urzędy prowadzące postępowania w sprawie DŚU nie powinny więc oczekiwać szczegółów rozwiązań pro­jektowych, ale jedynie ich koncepcji wraz z porównaniem środowiskowym dokonanym na podstawie jednakowych kryteriów, jednakowych szacunków, jednakowego rozpoznania. Takie po­równanie można przecież uzyskać bez analizy porównawczej szczegółowych technicznych rozwiązań projektowych dla wszystkich wariantów.

W DŚU wystarczyłby ogólny zapis, np. że w projekcie budowlanym na­leży uwzględnić następujące wyma­gania dotyczące ochrony środowiska bez szczegółów typu: że ekran taki (przezroczysty, nieprzezroczysty, a może ziemny?), w kilometrach…, o  wysokości…, że cicha nawierzch­nia w kilometrach…, rowy drogowe z geowłókniną i przegrodami na odcin­kach w kilometrach…, przejście dla zwierząt w kilometrach… czy też, że spływy z kanalizacji deszczowej należy oczyścić w separatorze koalescencyjnym, zintegrowanym z osadnikiem i kanałem odciążającym, a następnie odprowadzić je do rowu w kilome­trach… Podanie takich szczegółów to odwrócenie projektowania – decyzja środowiskowa, a więc przedprojek­towa, jest wydawana na podstawie projektu, którego nie ma (por. [1]). Właściwym podejściem powinno być określenie obszarów i obiektów chro­nionych wraz ze wstępną lokalizacją i parametrami urządzeń chronią­cych. Sporządzający ROŚ ma prawo, a nawet obowiązek opisać możliwe niepewności swoich analiz, a więc wskazać na możliwość dokonania ko­rekty zależnie od rozpoznania. Dziś jest to wyszukiwanie niepewności je­dynie z formalnego punktu widzenia. Wprowadzenie słusznego obowiązku ponownej OOŚ powinno następować właśnie w takich sytuacjach, kiedy niepewności analiz (np. akustycznych) towarzyszy brak precyzyjnych tech­nicznych rozwiązań projektowych. Czasami o rozwiązaniach decyduje też wykonawca robót, wyłoniony w prze­targu już po opracowaniu projektu. Czy więc na etapie weryfikacji mery­torycznej raportu przez uprawnione organy administracyjne powinny pa­dać pytania np. o lokalizację baz materiałowo-sprzętowych zupełnie jesz­cze nieznanego wykonawcy kolejnego etapu prac? Mogą i powinny padać pytania, gdzie powinien obowiązywać taki zakaz, ale reszta to pytania do wykonawcy robót, który wygra prze­targ na ich wykonanie.

W odniesieniu do rozwiązań przyrod­niczych, choć nie mam kompetencji do tej oceny, pozwolę sobie na su­biektywny komentarz – żaden z ele­mentów środowiskowych, zapisa­nych w DŚU, nie ma takiego poziomu szczegółowości analizy ani też nie zajmuje w DŚU tyle miejsca co śro­dowisko przyrodnicze. Przykładem może być DŚU dla OMT (obwodnica metropolii trójmiejskiej) o objętości ponad stu stron (z uzasadnieniem), która ponad połowę miejsca poświęca środowisku przyrodniczemu. Decyzja ma charakter dość szczegółowy i na­rzuca np. z dokładnością do jednego metra kilometraż lokalizacji ekranów (a więc z dokładnością jednego me­tra również ich długość), lokalizację przejść dla zwierząt, ich stałą sze­rokość pod obiektem mostowym itp. Czy to właściwe proporcje, że warun­ki życia i zdrowia ludzi mają mniejsze znaczenie niż warunki bytowania roślin i zwierząt? Nie należy się dziwić, że to m.in. protesty społeczne tak znaczą­co wydłużyły czas opiniowania ROŚ w GDDKiA i procedowania w RDOŚ. Wydłużenie czasu uzyskania DŚU od momentu powstania ROŚ jest tak­że efektem struktury organizacyjnej GDDKiA i jej kompetencji. Szczegó­łów tej struktury nie znalazłam na stronach internetowych GDDKiA.

Wiadomo jedynie, że jest Departa­ment Środowiska (działa od 2008 r), wyodrębniony w celu zwiększenia kontroli nad wykonywaniem rapor­tów środowiskowych i zapewnienia im należytej jakości. W szesnastu oddziałach są natomiast wydziały ds. ochrony środowiska, których celem jest m.in. monitorowanie procesu uzyskiwania DŚU i ZRID (zezwolenie na realizację inwestycji drogowej). Najpierw ROŚ trafia do właściwe­go oddziału, niejednokrotnie wraca­jąc do autorów w celu uzupełnienia i wprowadzenia poprawek. Kiedy wła­ściwy oddział przyjmie ROŚ, trafia on do centrali, do Departamentu Środowiska GDDKiA, gdzie rozpo­czyna się opiniowanie przez kolejnych branżowych specjalistów. Jest ono wieloetapowe, gdyż na ogół w kolej­nej opinii pojawiają się nowe uwagi, jakby nie można było ich w całości wyartykułować w pierwszym piśmie, po pierwszym uważnym czytaniu.