Odpowiada inż. Jerzy Putkiewicz – specjalista Krajowego Biura PIIB.
Niektóre zagadnienia prawne już omawiane na łamach miesięcznika nadal budzą wśród sporej części projektantów wątpliwości. Zwracam się z prośbą o przedstawienie zasad postępowania w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Bez wcześniejszych definicji, określeń czy też wyjaśnień w art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stwierdzono: „Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę”. Logiczne wydaje się więc, że nieistotne odstępstwo nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W prasie fachowej (m.in. w „IB”) pojawiły się stwierdzenia, że ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) został wprowadzony katalog odstępstw istotnych i powoływana jest treść art. 36a ust. 5, którego początek brzmi: „Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy (…)” i tu następuje wyliczenie zagadnień.
W opisanej sytuacji pojawia się lista wątpliwości:
– ust. 5 dotyczy jedynie odstępstw nieistotnych (wszystkich nieistotnych odstępstw), a nie wszystkich odstępstw (istotnych i nieistotnych razem), oba zbiory są rozłączne, czyli nie mają części wspólnej;
– w całym zbiorze odstępstw nieistotnych wyróżnia się takie (podzbiór odstępstw nieistotnych), które dotyczą… i tu następuje wyliczenie zagadnień;
– stwierdza się, że dla zbioru odstępstw nieistotnych pomniejszonego o podzbiór określony listą nie wymaga się uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę;
– skoro w ust. 5 nic się nie mówi o podzbiorze odstępstw nieistotnych dotyczących zagadnień z listy, to powstaje pytanie, jak należy postępować w takim przypadku (konieczność uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę);
– wydaje się, że jeżeli ust. 5 miałby pełnić funkcję katalogu odstępstw istotnych, to: nie zawierałby na początku słowa nieistotne albo stwierdzałby jednoznacznie, że odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest odstąpieniem istotnym, jeżeli dotyczy… i tu następuje wyliczenie przypadków.
Ocena problematyki klasyfikacji obiektów budowlanych występująca w przepisach prawa, m.in. w ustawie – Prawo budowlane czy rozporządzeniu o klasyfikacji obiektów budowlanych, nasuwa wnioski, że nie da się utworzyć zamkniętych, pełnych zbiorów gwarantujących wypełnienie stuprocentowe tego obszaru. Również poszczególne zbiory tych klasyfikacji mogą zachodzić na siebie, tworząc problemy interpretacyjne.
Odrębnymi zagadnieniami są poszerzanie się w praktyce zakresów poszczególnych zbiorów ze względu na nowe nieistniejące do tej pory sposoby użytkowania obiektów oraz projektowanie i realizacje zgodnie z coraz nowszymi technikami i technologiami.
Jednak stan przepisów prawa w tym zakresie nie ulega najczęściej zmianom nadążającym za istniejącymi realiami.
Patrząc z innego punktu widzenia, można się pokusić o stwierdzenie, że na świecie nie ma dwóch identycznych obiektów budowlanych. Jeżeli bowiem, teoretycznie rzecz biorąc (w praktyce wybudowanie identycznych jest niemożliwe), pokusimy się o realizację na podstawie identycznej dokumentacji dwóch obiektów, to będą one usytuowane na dwóch różnych działkach gruntu, co wywołuje pewne istotne różnice, nie biorąc pod uwagę różnic w posadowieniu w innych warunkach geologicznych.
Reasumując, w każdym obiekcie budowlanym w trakcie realizacji i w okresie użytkowania mogą wystąpić zagadnienia, których nie da się zakwalifikować w sposób schematyczny, i będą wymagały indywidualnej oceny osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne, mogące podlegać weryfikacji przeprowadzonej przez organ, a następnie być może przez sąd.
Powierzchnia ziemi od dawna podzielona jest na określoną liczbę działek gruntu, ta liczba może podlegać zmianom, ale sama powierzchnia tym zmianom nie podlega. Tak więc przeznaczając kolejne tereny do urbanizacji, należałoby to wykonywać na podstawie dobrze przemyślanych planów. Należy uwzględniać przepisy zagospodarowania przestrzennego, na podstawie których można odpowiedzieć na pytanie – co można wybudować. Natomiast przepisy budowlane ukierunkowane są na problematykę – jak należy budować.
Oceniając generalną zasadę, jaka kieruje ustawą – Prawo budowlane, należy stwierdzić, że podporządkowuje ona w art. 28 wykonywanie wszelkich robót budowlanych obowiązkowi uzyskania stosownego pozwolenia w organach administracji. Niewielki wyjątek w postaci enumeratywnej, zamkniętej listy budów i robót budowlanych (wymienionych w art. 29) zwolnionych z tego obowiązku jest jeszcze jednym przykładem na to, że nie jest możliwy zapis niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Wystarczy przykład dotyczący pkt 2 w ust. 1. O ile pojęcie „wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany” raczej nie budzi wątpliwości, o tyle wyrażenie „oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych)” rodzi pytanie, czy wymienione oranżerie mają być też wolno stojące. Użycie przymiotnika „przydomowych” wyróżnia je w stosunku do pozostałych obiektów, co wskazywałoby, że mogą się one łączyć z innym obiektem budowlanym, a z taką oceną nie godzi się wiele organów, mając na uwadze fakt, że oznaczałoby to możliwość rozbudowy obiektów budowlanych m.in. przez zabudowę istniejących tarasów czy balkonów. Wykonywanie tego typu robót w wielokondygnacyjnych obiektach wielorodzinnych na pewno rodzi określone prawa strony, które to prawa w przypadku zgłoszenia są pomijane.
Oczywiście organ posiada możliwości zamiany procedury zgłoszenia na pozwolenie na budowę, niemniej uznanie, że mają to być obiekty wolno stojące, zamyka możliwość rozbudowy obiektów za pomocą zgłoszenia.
Wracając do zasady generalnej, można odwrócić sytuację i zdecydować o prawie do wykonywania większości robót budowlanych bez przeprowadzania procedur administracyjnych, tworząc katalog robót, które wymagałyby takich procedur. Przeciwnicy tej liberalnej zasady wskazują, że uwzględnienie wszystkich obiektów, których specyfika wymagałaby uzyskiwania pozwolenia na budowę, byłoby bardzo trudne oraz że listy te mogłyby pomijać nowe rodzaje obiektów, np. elektrownie wiatrowe. Odrębną kwestią jest w takiej sytuacji odpowiedzialność za ewentualne roszczenia odszkodowawcze wynikłe z powodu realizacji robót budowlanych. W obecnym stanie prawnym pieczęć organu administracji państwowej gwarantuje, że za wynikłe roszczenia odszkodowawcze bierze odpowiedzialność państwo. Zakres odpowiedzialności osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne jest ukierunkowany na ewentualne błędy w projektowaniu i realizacji zatwierdzonego przez organ procesu inwestycyjnego. W sytuacji rozpoczynania określonych robót budowlanych bez udziału organu administracji osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne biorą na siebie pełną odpowiedzialność za ewentualne konsekwencje z tego wynikające. To musiałoby mieć odbicie w umowach zawartych z ubezpieczycielem.
Jak już wspomniano wcześniej, nie jest w praktyce możliwe przeniesienie w stu procentach założeń teoretycznych z projektu na realizowany obiekt. Jest to efektem albo koniecznych zmian wynikłych w trakcie realizacji (chociażby zastosowania innych niż w opisie technicznym materiałów budowlanych) bądź z odchyłek w wymiarowaniu, których nie da się uniknąć w trakcie realizacji obiektu budowlanego. Ustawodawca te różnice i zmiany zdefiniował w ustawie pod pojęciem „odstępstwa”.
Tak jak niemożliwe było precyzyjne utworzenie zamkniętych zbiorów poszczególnych obiektów, tak zupełnie niemożliwe jest skatalogowanie możliwych do wystąpienia odstępstw w trakcie budowy poszczególnych obiektów. Skala tych odstępstw może być bardzo różna, od zmiany usytuowania umywalki w łazience do wybudowania kilku kondygnacji obiektu więcej, niż przewidywał projekt, co skutkowało wybudowaniem zupełnie innego obiektu. Rzeczą normalną byłoby, żeby do usankcjonowania takiej rozbudowy przeprowadzić procedurę podobną do tej, jaką procedowano przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę.
W rezultacie podzielono odstępstwa na istotne, których wystąpienie będzie wymagało uzyskania pozwolenia zamiennego, oraz odstępstwa nieistotne, które po ujawnieniu będą usankcjonowane bez żadnych skutków prawnych. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia „istotne odstępstwo”, używając jednak takiego sformułowania, uznał, że w trakcie realizacji obiektu budowlanego mogą powstać odstępstwa o innym charakterze, czyli nieistotne.
Do 2004 r. ocenę kwalifikacji odstępstwa pozostawiono organowi administracji, dając mu możliwość korzystania z tak zwanego luzu decyzyjnego. Jednak wykorzystywanie ponad miarę tej regulacji zarówno ze strony inwestora, jak i właściwej administracji spowodowało zmianę przepisów.
Nowelizacja ustawy – Prawo budowlane z kwietnia 2004 r. znacznie ograniczyła element uznania administracyjnego. Obecnie zawarty w przepisie katalog w formie negatywnej przez podwójne zaprzeczenie jest katalogiem zamkniętym, chociaż sformułowany jest w sposób ogólny. Na podstawie art. 36 ust. 5 można wnioskować, że zmiana ma charakter istotny, jeżeli dotyczy:
– zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu;
– charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji;
– zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne;
– zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
– ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy lub zagospodarowania terenu;
– uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.
Być może pojęcia te można by doprecyzować bardziej, ale zawsze pozostanie możliwość uznaniowości. Tekst ten dotyczy zarówno zmian nieistotnych, jak i istotnych.
Po 2004 r. kwalifikacji istotnego lub nieistotnego odstępstwa dokonuje projektant i jest zobowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis). Stanowisko projektanta podlega weryfikacji przed organem administracji, który może się z tym stanowiskiem nie zgodzić.
Posługując się przykładem dotyczącym zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, każda realizacja zmienia rzędne ukształtowania terenu. Nawet jeżeli projektant, do czego jest zobowiązany, a co nie zawsze ma miejsce, wyznaczy projektowane po zakończeniu budowy rzędne, zapewnienie ich realizacji co do centymetra jest w praktyce niemożliwe. Ponieważ dotyczy to zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, żądanie w każdym przypadku decyzji zamiennej byłoby nieporozumieniem.
Reasumując powyższe, tylko rzetelne i logiczne podejście do każdego problemu zarówno przez uczestników procesu budowlanego, jak i urzędników gwarantuje nietworzenie problemów komplikujących, niekiedy w sposób bardzo istotny, proces inwestycyjny w budownictwie.
Wydaje się, że najbardziej logiczne były przepisy sprzed 2004 r., kiedy każdorazowo problem był oceniany przez organ. Nadużywanie tych możliwości zarówno przez jedną, jak i drugą stronę wywołało konieczność zmian i doprowadziło do obecnego stanu przepisów.
Okręgowe izby z zachodnich terenów Polski nawiązują koleżeńskie stosunki z izbami landów niemieckich. Sama organizacja izby np. brandenburskiej jest o tyle inna, że nie jest to izba zawodów, ale izba osób pełniących funkcje np. projektantów. Ktoś, kto podejmuje się funkcji projektanta – może to być zarówno architekt, jak i konstruktor – jednoosobowo odpowiada zarówno za projekt, jak i realizację aż do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Po drodze angażowani są w miarę potrzeb branżyści, również członkowie izby, np. jako kierownicy budowy czy robót. Na pytanie, jak sobie radzą z odstępstwami w trakcie budowy, udzielono odpowiedzi, że taki problem nie ma prawa wystąpić, a projekt musi być wiernie odwzorowany. Należy się domyślać, że istnieją wypracowane w praktyce zasady, jakich niewielkich odchyłek może dopuścić się wykonawca, i obydwie strony takie rozwiązania honorują.
