Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych – znaczenie i interpretacje przepisów

Temat konieczności uzyskania odstępstwa od przepisów tech­niczno-budowlanych pojawia się często w procesie inwestycyjnym na etapie projektowania. Jak to zwykle bywa z przepisami, nie zawsze da się je spełnić w każdych warunkach. Trudno jest też przewidzieć wszystkie możliwe sytuacje projektowe podczas formułowania przepisów. Każdorazo­we spełnienie wszystkich wymagań rozporządzeń dotyczących projekto­wania jest nieraz niemożliwe, a czę­sto również niezasadne. Przy okazji pewnym problemem jest ogranicze­nie uzyskania odstępstwa jedynie od przepisów techniczno-budowlanych, co oznacza, że nie ma możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów wymienionych w ustawach.

Po to z pewnością umożliwiono inwe­storom i projektantom uzyskiwanie zgód na odstępstwo, aby proces in­westycyjny mógł przebiegać spraw­nie, bez obawy jego zatrzymania w przypadku braku możliwości speł­nienia któregoś z wielu przepisów obowiązujących w budownictwie.

Niestety, jak to również często bywa z przepisami, i w tym przypadku przepisy dotyczące uzyskania zgód są sformułowane niejednoznacz­nie i nieprecyzyjnie i dodatkowo są one różnie interpretowane nie tylko przez organy administracji archi­tektoniczno-budowlanej, ale również przez sądy w sprawach spornych. Jednocześnie brakuje jednoznacznej reakcji ustawodawcy w przypadku tego typu rozbieżnych interpreta­cji. Reagowanie na bieżąco mogłoby znacznie ułatwić zarówno proces inwestycyjny inwestorom, pracę or­ganom administracji architektonicz­no-budowlanej, jak i ocenę prawną pojawiającą się w trakcie orzeczeń sądów, które to orzeczenia są nie­raz brane za wytyczne w przypadku wątpliwości, mimo że poszczególne orzeczenia różnią się od siebie in­terpretacją. Powyższe oznacza, że przepisy mogą być interpretowane wybiórczo według uznania konkretnej osoby, co należy uznać za wysoce szkodliwe zarówno społecznie, jak i ekonomicznie.

Możliwość uzyskania zgody na od­stępstwo jest opisana właściwie jednym zdaniem w ustawie – Prawo budowlane (Pb), ale mimo to zapis został sformułowany w taki sposób, że liczba wątpliwości jest znaczna: Wniosek do ministra (…) w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwole­niu na budowę^[1].

 

© BlueSkylmages – Fotolia.com

 

Ten pozornie krótki i zwarty zapis ro­dzi sporo możliwości interpretacji, z którymi można się spotkać zarówno w organach administracji architekto­niczno-budowlanej, jak również w in­terpretacjach sądów. Oto wybrane wątpliwości, które pojawiają się w ra­mach tych interpretacji:

1. Jak powinna przebiegać procedura w przypadku robót wymagających je­dynie zgłoszenia lub robót, lub budo­wy niewymagających zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Czy w przy­padku budowy lub wykonywania ro­bót budowlanych wymagających lub niewymagających według Pb zgło­szenia i jednocześnie wymagających uzyskania zgody na odstępstwo na­leży zmienić tryb realizacji inwesty­cji i zamiast zgłoszenia uzyskać po­zwolenie na budowę? Czy może nie trzeba w takim przypadku w ogóle uzyskiwać odstępstwa? A może zapis „przed wydaniem decyzji o po­zwoleniu na budowę” należy jedynie traktować jako wskazanie organu, do którego należy wystąpić, i o od­stępstwo można wystąpić również przed zgłoszeniem robót?

2. Kiedy można wystąpić o odstęp­stwo do organu administracji architektoniczno-budowlanej? Czy w każdym momencie poprzedzają­cym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy tylko po złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę po wszczęciu postępowania admi­nistracyjnego?

3. Kiedy organ administracji archi­tektoniczno-budowlanej powinien wystąpić do ministerstwa o upo­ważnienie do wydania zgody i kiedy wydać samą zgodę. Czy niezwłocz­nie po tym, jak zostanie do ww. organu złożony taki wniosek, czy też tylko w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę?

4. Jakie dokumenty należy przed­stawić wraz z wnioskiem o od­stępstwo do organu administracji architektoniczno-budowlanej? Czy tylko te wymienione w Pb, czy rów­nież inne, m.in. te, które wymienia na swojej stronie ministerstwo (w styczniu 2016 r. zwane Minister­stwem Rozwoju; www.mr.gov.pl) – punkt nie wynika z ww. zapisu Pb, ale również pojawia się w trakcie składania wniosków, przez co zo­stał dopisany do listy.

Wątpliwości mogą z pozoru być wręcz absurdalne, biorąc pod uwagę sens zapisu ustawy, który można uznać za konkretny i precyzyjny, jednak nie są one jedynie wymysłem autora artyku­łu, ale rzeczywistymi wątpliwościami pracowników urzędów pojawiający­mi się w trakcie uzyskiwania zgody na odstępstwo oraz stwierdzonymi w trakcie analiz orzeczeń sądów po­ruszających zagadnienie odstępstwa. Pierwsze z wymienionych zagad­nień wydaje się trudne do rozwią­zania ze względu na brak oficjalnych pisemnych komentarzy jednostek interpretujących przepisy. Z uzy­skanych częściowo pisemnie, a czę­ściowo telefonicznie ustaleń wynika, że przypadek konieczności uzyskania odstępstwa dla robót budowlanych lub budowy wymagających lub niewymagających zgłoszenia należy roz­patrywać w taki sposób, że koniecz­ność uzyskania odstępstwa podnosi, nazwijmy to, klasyfikacje procedury realizacji inwestycji. Oznacza to, że jeśli realizuje się budowę lub roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, wymagające zgłoszenia robót lub niewymagające zgłoszenia, to roboty te lub budowę należy zre­alizować przez uzyskanie wcześniej decyzji o pozwoleniu na budowę. Za­kładać można, że sens takiego prze­pisu ma zapewniać większą kontrolę inwestora w przypadku konieczności uzyskania odstępstwa poprzez naka­zanie mu wykonania pełnego projek­tu budowlanego, jego zatwierdzeniu przez organ administracji architek­toniczno-budowlanej i realizacji inwe­stycji dopiero po uzyskaniu pozwo­lenia na budowę. Taka interpretacja może wydawać się dość kontrower­syjna, ponieważ oczywiste się wyda­je, że mogą się pojawić inwestycje o minimalnym stopniu skomplikowania i braku jakiegokolwiek wpływu na bez­pieczeństwo, a jednak wymagające odstępstwa od przepisów technicz­no-budowlanych, co w tym przypadku już powoduje, że obiekt należy zreali­zować po wykonaniu pełnego projek­tu budowlanego z jego wszystkimi obostrzeniami i przejściu przez dość uciążliwą procedurę pozwolenia na budowę. W trakcie próby uzyskania wyjaśnień tego zagadnienia otrzy­mano również wskazanie, że zapis odnosi się też do określenia właści­wego organu, ponieważ oprócz zapi­su w Pb zapis ten jest skomentowa­ny na stronie GUNB^[2] i opublikowany w „Inżynierze Budownictwa”^[3] znowu w kontrowersyjny, pogłębiający wąt­pliwości sposób:

Uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych odbywa się jedynie w ramach proce­dury prowadzącej do uzyskania de­cyzji o pozwoleniu na budowę^[2].

Zapis ten będzie jeszcze omawiany w dalszej części tego artykułu, jed­nak w tym miejscu należy wskazać, że według ustaleń w GUNB zamysłem tego sformułowania i jednocześnie najprawdopodobniej podobnego okre­ślenia w Pb jest określenie organu właściwego do wystąpienia o upoważ­nienie do ministerstwa. Wskazuje się przez to, że jedynie organ wydający pozwolenie na budowę, czyli organ administracji architektoniczno-bu­dowlanej, jest uprawniony do wystę­powania o upoważnienie do ministra do wydania zgody na odstępstwo: stwierdzenie (…i, zgodnie z którym uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych odbywa się jedynie w ramach pro­cedury prowadzącej do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oznacza, że ww. odstępstwa nie stosuje się w postępowaniach to­czących się przed innymi organami niż organy administracji architek­toniczno-budowlanej (np. organami nadzoru budowlanegoi^[4].

Kwestie wymienione w punktach 2 i 3 na początku artykułu a dotyczące kolejności złożenia do organu admi­nistracji architektoniczno-budowla­nej wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo i tak samo uzyskanie odpowiedzi organu na taki wniosek można traktować łącznie, ponieważ obie te sytuacje służą uzyskaniu da­nego celu, czyli uzyskaniu zgody na odstępstwo. I tu sytuacja wydaje się właściwie oczywista z punktu widze­nia efektywności prowadzenia inwe­stycji na etapie projektu lub nawet jeszcze przed etapem projektu, czyli w trakcie opracowywania koncepcji. Inwestor, przygotowując się do da­nego zamierzenia inwestycyjnego, na etapie koncepcji się dowiaduje (od projektanta), że dane zamierzenie, na przykład z powodu ograniczenia dostępnej powierzchni gruntu lub in­nych uwarunkowań przestrzennych, nie jest w stanie spełnić przepisów techniczno-budowlanych. Prawo bu­dowlane przewiduje taką sytuację, jednak nie przewiduje możliwości każ­dorazowego niespełniania przepisów, ale jedynie możliwość uzyskania zgo­dy w przypadkach szczególnie uza­sadnionych^[5],co jest uwarunkowane pewnymi obostrzeniami, nie jest zaś rzeczą pewną. Oczywiste wydaje się zatem, że inwestor powinien mieć możliwość stwierdzenia, czy dana in­westycja ma w ogóle szanse realizacji na jak najwcześniejszym etapie, a nie dopiero na końcu procesu projekto­wego, jak to interpretują nie tylko ^{[4][5] [6]} niektóre organy administracji archi­tektoniczno-budowlanej, ale również sądy. Podstawą interpretacji, jakoby wniosek i wydanie zgody na odstęp­stwo mogły zostać przeprowadzone dopiero na etapie toczącego się po­stępowania o wydanie pozwolenia na budowę (czyli właściwie tuż przed rozpoczęciem robót budowlanych), jest m.in. niejasno sformułowany zapis opinii GUNB, cytowany wyżej w artykule, przywołuję go ponownie z naciskiem na wprowadzające w błąd sformułowanie: Uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów technicz­no-budowlanych odbywa się jedynie w ramach procedury prowadzącej do uzyskania decyzji o pozwoleniu na bu­dowę^[2] (wyróżnienie autora), z drugiej strony przez działanie sądów, które w orzeczeniach kierują się często li­teralnym zapisem przepisów, nie zaś ich wymową, lub rozstrzygając inną sprawę, wydają orzeczenie, które jest potem mylnie interpretowane przez organy ze względu na przywo­łanie interesującego akurat kogoś zapisu.

Przykładem mylącej interpretacji przepisów jest orzeczenie WSA w Gli­wicach z dnia 17 maja 2012 r., w któ­rym stwierdzono: kwestia upoważnie­nia do udzielenia zgody na odstępstwo nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie administracyjnej dotyczą­cej oceny zgodności obiektu budow­lanego z prawem. Wystąpienie do ministra o udzielenie upoważnienia jest czynnością podjętą przez organ w ramach prowadzonego postępowa­nia^[6] (wyróżnienie autora). Pomijając sam przedmiot orzeczenia, w którym rozpatrywano zasadność zawieszenia postępowania, sąd przywołał przy­toczony zapis, który jest właśnie in­terpretowany analogicznie jak zapis stanowiska GUNB w taki sposób, że cały proces związany z wystąpieniem i uzyskaniem odstępstwa odbywa się jedynie w trakcie postępowania admi­nistracyjnego związanego z wydaniem pozwolenia na budowę.

Z punktu widzenia kolejności proce­su inwestycyjnego wymienione dzia­łania, chociaż może nieświadome, są interpretowane błędnie przez organy administracji architektoniczno-bu­dowlanej, co należy uznać za działanie szkodliwe i zdecydowanie utrudniają­ce proces inwestycyjny. Na szczęście lub na nieszczęście sądy w Polsce wydają orzeczenia różne i często ze sobą sprzeczne, co akurat w tym przypadku można uznać za rzecz po­zytywną, ponieważ orzeczenie poniżej prezentuje stanowisko, wydaje się, logiczne i korzystne w zakresie kolej­ności działań projektowych.

Sąd w składzie orzekającym w spra­wie niniejszej popiera stanowisko judykatury zgodnie z którym, jakkolwiek art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo wła­ściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie zakwe­stionowano już pogląd, że postępo­wanie w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków tech­niczno-budowlanych może toczyć się wyłącznie w ramach postępowania wszczętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. „Zbytni ry­goryzm w tym zakresie jest bowiem nie do pogodzenia z proinwestycyjną polityką Państwa, jako elementem po­budzania gospodarki, ale zwłaszcza z wolnością zainwestowania terenu, do którego dany podmiot posiada ty­tuł prawny, czyli de facto z konsty­tucyjną ochroną prawa własności. Uznanie, że zgoda na odstępstwo jest (wyłącznie) elementem składowym po­stępowania zmierzającego do uzyska­nia pozwolenia na budowę, narażałoby inwestora na niepotrzebne, często olbrzymie, koszty (w przypadku więk­szych inwestycji) związane z przygo­towaniem dokumentacji dołączanej do wniosku o pozwoleniu na budowę, przy czym inwestor, zamierzający wznieść budynek na własnym terenie, nie miał­by pewności, czy dana inwestycja jest w danym miejscu w ogóle możliwa do zrealizowania”. Ustawa Prawo bu­dowlane nie określa przecież najwcze­śniejszego momentu, w którym inwe­stor może zwrócić się do właściwego organu z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów tech­niczno-budowlanych. Poza tym postę­powanie w sprawie odstępstwa może toczyć się w odrębnie, a nie jedynie w ramach postępowania o pozwolenie na budowę^[7].

Takie stanowisko sądu wydaje się bardzo dobrze odzwierciedlać zagad­nienia inwestycyjne i można uznać, że wyczerpuje problemy poruszone w wymienionych na początku artyku­łu punktach 2 i 3. Należy dodać, że jest to orzeczenie z dnia 1 czerwca 2015 r., co pozwala dodatkowo oce­nić, że jest to aktualna wykładnia pra­wa w tym zakresie i stanowi podstawę do legitymowania się tym orzeczeniem w przypadku wątpliwości danego or­ganu przy przyjmowaniu wniosków przed rozpoczęciem postępowania administracyjnego dotyczącego wyda­nia pozwolenia na budowę. GUNB podziela przy tym to stanowisko^{[8][9] [10]} mimo niefortunnych sformułowań.

Ostatnia kwestia dotyczy doku­mentów, jakie należy złożyć wraz z wnioskiem o wydanie zgody na odstępstwo do organu administracji architektoniczno-budowlanej. W tym zakresie o zawartości takiego wnio­sku stanowi Pb, wymieniając kon­kretne elementy w formie katalogu zamkniętego na zasadzie podobnej do tej, w której wymieniono obiekty lub roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę lub wymagają­ce zgłoszenia. Różnicą są tu jednak dwa zapisy dwóch punktów, które można traktować jak zmianę katalo­gu zamkniętego na otwarty: wniosek o zgodę na odstępstwo powinien zawierać: w zależności od potrzeb – pozytywną opinię innych zaintere­sowanych organów⁹oraz Minister (…) może uzależnić upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od spełnienia dodatkowych warun­ków¹⁰.Powyższe zapisy, szczególnie drugi, stanowią pewną sprzeczność z wymienionymi konkretnymi składni­kami wniosku, a z drugiej strony z opi­sem możliwości wymagania dodatko­wych warunków, które nie zostały w żaden sposób określone. Zakładać jednak należy, że jest to uwarunkowa­ne często koniecznością indywidual­nego podejścia do każdego wniosku, co można uznać za uzasadnione. Trzeba jednak wskazać, że wymienione w Pb składniki wniosku, sformułowane wcześniej wymaganie o ewentualności spełnienia dodatkowych warunków, oraz zapis, że Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w sto­sunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 – ograniczenia dostępności dla osób niepełnospraw­nych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a tak­że stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych^[11] dotyczą jedynie spraw technicznych. Nie wskazuje się tu innych elementów, które w związku z tym nie powinny być wymagane w tego typu wnioskach, np. wniosek może złożyć każda osoba, nie tylko uczestnik procesu budowlanego, nie tylko pełnomocnik inwestora lub in­westor lub projektant; przy składaniu wniosku nie można wymagać legitymo­wania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub wykazywać interesu prawnego do nieruchomości, z którą związany jest wniosek. Brak wymagań odnośnie do wnioskodawcy oraz prawa do dyspono­wania gruntem można tu uznać za za­sadne, ponieważ umożliwiają – na eta­pie przedprojektowym, podczas analiz opłacalności inwestycji – uzyskanie informacji dotyczących możliwości technicznych realizacji inwestycji, np. przez inwestora, który dopiero zamie­rza zakupić nieruchomość i podejmuje czynności przygotowawcze, przedpro­jektowe, koncepcyjne.

Dodatkowe warunki, o których mowa w Pb, są jednocześnie wymienione na stronie Ministerstwa Rozwoju i wy­kraczają częściowo poza te wymie­nione w Pb. Są one ogólnie dostępne i podzielone na dwa typy: dotyczące infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogami oraz związane z dro­gami. Nie jest jasne, dlaczego te ^[11] dodatkowe elementy nie pojawiły się w znowelizowanej ostatnio ustawie Pb ani nie są dostępne na stronach informacyjnych, w kartach spraw po­szczególnych organów administra­cji architektoniczno-budowlanej, do których przecież składa się wniosek. Wydaje się, że ta sprawa powinna zo­stać uregulowana, aby wnioskodawca był informowany o wymaganych doku­mentach bezpośrednio w organie, do którego składa wniosek. Informacje na stronie ministerstwa powinny być raczej kierowane do organów admini­stracji architektoniczno-budowlanej, bo to właśnie one występują o upo­ważnienie do udzielenia zgody do mi­nisterstwa. Wspomniane informacje nie są również dostępne na stronie GUNB ani na stronie www.biznes.gov.pl, gdzie można pobrać formularz wniosku do ministerstwa przeznaczo­ny dla organów administracji architek­toniczno-budowlanej, gdzie znajdują się informacje i opisy procedur dla pracowników administracji. Ponadto na stronie www.biznes.gov.pl poda­no, że opis procedury został zwery­fikowany przez Ministerstwo Rozwoju (dawniej Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa), co chyba nie jest zgodne z rzeczywistością. Analiza wybranych kart spraw oraz formula­rzy wniosków z organów administracji architektoniczno-budowlanej większych miast w Polsce (sprawdzono około dziesięciu urzędów) nie wykaza­ła, żeby jakikolwiek organ informował o dokumentach wymaganych na stro­nie ministerstwa. Dokumenty te wy­kraczają znacznie merytorycznie poza zakres wymagany w ustawie – Prawo budowlane. Lista informacji i doku­mentów ministerstwa wymaga na przykład przedstawienia projektu sta­łej organizacji ruchu, co w zasadzie wyklucza rozpoznanie możliwości re­alizacji inwestycji na wczesnym etapie projektowania. W ten sposób niweczy się domniemane założenie możliwo­ści stwierdzenia, czy inwestycja jest zasadna na samym początku jej roz­poczęcia lub nawet przed jej właści­wym rozpoczęciem jeszcze na etapie koncepcji. Oczywiście sama ustawa – Prawo budowlane wymaga już przed­stawienia projektu zagospodarowania terenu, który jest elementem pro­jektu budowlanego, a nie koncepcji, jednak taki projekt jest możliwy do wykonania w zakresie podstawowym już na etapie początkowym, jeśli za­chodzi taka potrzeba, mimo że jego zawartość również wymaga wielu prac na etapie projektowym. Można jednak założyć, że projekt stanowią­cy załącznik do wniosku powinien być kompletny w zakresie merytorycznie wystarczającym do oceny możliwości uzyskania odstępstwa. Omawiana li­sta na stronie ministerstwa ponadto nie precyzuje, w jakiej sytuacji nale­ży przedstawić dane dokumenty, co oznacza, że należałoby zakładać, iż dotyczy każdego przypadku i jest to minimalne wymaganie. Wydaje się to jedynie dodatkowym utrudnieniem, ponieważ z pewnością wiele od­stępstw dotyczy mniejszych inwesty­cji, dla których wykonywanie szcze­gółowych sprawdzeń i badań nie jest w ogóle uzasadnione technicznie.

---

^[1]Art. 9 ust. 3 (Dz.U. z 1994 r Nr 89, poz. 414 z późn. zm.).
^[2]W sprawie organu właściwego do wystąpienia z wnioskiem o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno­-budowlanych.
^[3]„Inżynier Budownictwa” nr 7-8/2015, s. 22.
^[4]Pismo GUNB nr DPR/INN/022/1482/1 5 z dnia 2015-10-06.
^[5]Art. 9 ust. 1 (Dz.U. z 1994 r Nr 89, poz. 414 z późn. zm.).
^[6]Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, nr II SA/GI 855/11, z dnia 2012-05-17.
^[7]Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nr VII SA/Wa 2145/14, z dnia 2015-06-01.
^[8]Pismo GUNB nr DPR/INN/022/1034/15 z dnia 2015-07-21.
^[9]Art. 9 ust. 3 pkt 5 (Dz.U. z 1994 r Nr 89, poz. 414 z późn. zm.).
^[10]Art. 9 ust. 4 (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.).
^[11]Art. 9 ust. 1 (Dz.U. z 1994 r Nr 89, poz. 414 z późn. zm.).