Obszar objęty ochroną konserwatorską – legalne prowadzenie prac, pozwolenie konserwatorskie, legalizacja samowoli

Ochrona zabytków w prawie polskim regulowana jest na mocy kilku aktów prawnych rangi ustawowej, a mianowicie:

• Ustawy z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami [1] – dalej: u.o.z.;
• Ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane [2] – dalej: Pb;
• Ustawy z dnia 27 marca 2003  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [3] – dalej: u.p.z.p.

Formy ochrony zabytków i opieka nad zabytkami

Formami ochrony zabytków zgodnie z art. 7 u.o.z. są:

• wpis do rejestru zabytków,
• wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa,
• uznanie za pomnik historii,
• utworzenie parku kulturowego,
• ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Artykuł 3 pkt 1 u.o.z. zawiera ustawową definicję zabytku, przez który należy rozumieć nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 3 pkt 2 u.o.z. nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt. 1 art. 3, jest zabytkiem nieruchomym.

Jak stanowi art. 19 ust. 1 u.o.z., wprowadzający tzw. ochronę obiektową, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ochronę:

• zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia;
• innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków;
• parków kulturowych.

Ponadto w studium i planie, o których mowa w ust. 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków – jest to tzw. ochrona obszarowa (art. 19 ust. 3 u.o.z.).

Podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy jest ewidencja zabytków, którą w przypadku terenu gminy prowadzi wójt (burmistrz, prezydent miasta) w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a także inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 5 u.o.z.).

Fot. stock.adobe.com/yourpix

Należy także podkreślić, że gminna ewidencja zabytków nie jest prawną formą ochrony zabytków, a jej wpis jest jednym ze sposobów opieki nad zabytkami. Zgodnie z art. 21 u.o.z. jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Postępowanie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 Pb, dotyczy obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 u.o.z. Ujęcie zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków następuje wskutek wskazania określonego obiektu nieruchomego odpowiednio przez: wójta, burmistrza lub prezydenta miasta i przypisania mu w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków wartości zabytkowej.

>>> Rejestr i ewidencja zabytków a roboty budowlane

>>> Wykorzystanie termowizji w obiektach zabytkowych

>>> Prace konserwatorskie przy zabytkach – nowelizacja rozporządzenia

Umieszczając zabytek w ewidencji, organ gminy urzędowo stwierdza, że charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości. Jakkolwiek ujęcie zabytku w gminnej ewidencji jest niezależne od ochrony przewidzianej w art. 7 pkt 4 u.o.z., to jednak zabytki ujęte w ewidencji podlegają najczęściej tej ochronie, gdyż powinny być uwzględniane w aktach planistycznych i decyzjach lokalizacyjnych (art. 19 u.o.z.). Zakres ochrony zabytku nieruchomego ujętego w ewidencji w ramach przesłanek z art. 3 pkt 1 u.o.z. dotyczy więc przede wszystkim jego cech zewnętrznych będących elementem ładu przestrzennego na danym obszarze, w przypadku braku szczególnych regulacji w aktach planistycznych lub decyzjach, o których mowa w art. 19 ust. 1 i 1b u.o.z.

Obszar lub obiekt objęty ochroną konserwatorską – legalne prowadzenie prac

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 9, 10 i 11 u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in.:

• prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru;
• wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku;
• zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku;
• umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p. oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1 u.o.z.;
• podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni.

Również przepisy Pb nakładają na inwestora szczególne obowiązki dotyczące projektowania lub też budowy obiektów budowlanych, co wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 7 Pb: „Obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając (…) ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską”.

Prawnobudowlane kwestie związane z legalnym prowadzeniem robót budowlanych przy zabytku reguluje art. 39 Pb, który względem prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków nakłada obowiązek (przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę) uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W przypadku rozbiórki obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków odpowiednia decyzja może być wydana po uzyskaniu decyzji generalnego konserwatora zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków.

W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, który jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. Ponadto zgodnie z art. 29 ust. 7 Pb roboty budowlane, o których mowa w ust. 1–4, wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, a na obszarze wpisanym do rejestru zabytków – jedynie dokonania zgłoszenia, przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów u.o.z. Pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej, odpowiadającej treści art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego [4]. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano na możliwość stosowania art. 36 ust. 1 u.o.z. do obiektów niewpisanych indywidualnie do rejestru zabytków, ale objętych wpisem obszarowym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2011 r. [5]).

>>> Zabytki nieruchome – zasady prowadzenia robót budowlanych

>>> Dlaczego rzymski beton jest ultrawytrzymały na trudne warunki

Termin ważności pozwolenia konserwatorskiego

Jednym z obowiązków organu wydającego pozwolenie konserwatorskie jest konieczność wskazania terminu ważności takiego pozwolenia (§ 12 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków [6]).

W tym miejscu pojawia się pytanie, czy pozwolenie powinno pozostać ważne przez cały okres budowy i co w sytuacji, gdy w trakcie prowadzenia robót (często skomplikowanych i wieloetapowych) utraci ważność. Orzekający w jednej ze spraw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie [7] stwierdził, iż „okoliczność upływu ww. terminu nie powoduje, że inwestor prowadził działania przy zabytku bez pozwolenia właściwego organu konserwatorskiego. Kontynuowanie robót budowlanych przy zabytku po terminie ustalonym w pozwoleniu konserwatorskim nie może być utożsamiane z podjęciem robót budowlanych, z prowadzeniem robót budowlanych przy zabytku bez pozwolenia konserwatorskiego w ogóle” (podkr. aut.). Ponadto „po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w której zatwierdza się projekt budowlany, decyzja konserwatora zostaje niejako skonsumowana. Inwestor zachowuje uprawnienia nadane mu decyzją konserwatorską dopóty, dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym (podkr. aut.). Odmienna interpretacja (…) prowadziłaby do każdorazowej niewykonalności pozwolenia na budowę w sytuacji utraty ważności pozwolenia konserwatorskiego i konieczności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z urzędu”.

Obszar objęty ochroną konserwatorską – legalizacja samowoli budowlanej

W odpowiedzi na pytanie o dopuszczalność zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych – z pominięciem uzyskania odpowiedniej zgody (pozwolenia na budowę bądź skutecznego zgłoszenia robót) organu administracji architektoniczno-budowlanej, a także bez pozwolenia konserwatorskiego – należy stwierdzić, że również w tym przypadku można posiłkować się dorobkiem orzecznictwa. Płynie z niego następujący wniosek: „Skoro inwestor, chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, musi przedstawić wyżej wymienioną decyzję (pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków – przyp. aut.), to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych; takimi pracami są również prace doprowadzające wykonane już roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem i pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków nie może zostać zastąpione pismem zawierającym stanowisko tego organu” (podkr. aut.) (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r. [8]).

Interesujący przypadek rozpatrywany był przez NSA (wyrok z dnia 15 lutego 2019 r. [9]) – była to samowola budowlana, powstała i legalizowana na mocy Ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane [10]. Wątpliwości dotyczyły uzależnienia wydania decyzji legalizacyjnej opartej na art. 40 Pb z 1974 r. od przeprowadzenia przez inwestora trybu, o którym mowa w art. 39 Pb, pomimo że w okresie popełnienia samowoli nieruchomość nie była objęta wpisem do rejestru zabytków, a w czasie wykonania obiektu nie obowiązywał art. 39 Pb ani przepisy u.o.z., które ustanawiają wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Sąd rozważania w tym zakresie rozpoczął od przypomnienia utrwalonego poglądu, zgodnie z którym „postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., tak samo jak legalizacja na podstawie art. 49 ust. 4 oraz decyzja naprawcza z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., zastępuje pozwolenie na budowę, którego inwestor przed wykonaniem robót nie uzyskał, mimo takiego wymagania (…). W takich postępowaniach, z uwagi na wpisanie obszaru do rejestru zabytków, konieczne jest wyczerpanie trybu uzyskania zezwolenia organu ochrony zabytków na roboty budowlane będące przedmiotem każdej decyzji tworzącej uprawnienie do funkcjonowania obiektu budowlanego zgodnego z prawem: pozwolenia na budowę, pozwolenia na wznowienie robót lub zatwierdzenia projektu budowlanego”. Nie ma tym samym żadnych podstaw „do łagodniejszego traktowania inwestora uzyskującego uprawnienie na mocy decyzji konstytutywnej, wydanej w ramach postępowania legalizacyjnego, od inwestora działającego w tym samym okresie od początku zgodnie z prawem, starającego się o akceptację dla swoich planów inwestycyjnych poprzez wniosek o pozwolenie na budowę czy zgłoszenie robót budowlanych” (podkr. aut.).

Reasumując, aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane w formie decyzji. Skoro zatem inwestor, chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, musi przedstawić organowi administracji architektoniczno-budowlanej decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. Należy podkreślić, że postępowanie legalizacyjne (czy to na mocy art. 48, czy 51 Pb) ma charakter naprawczy, tym samym sposób doprowadzenia obiektu budowlanego objętego ochroną konserwatorską do stanu zgodnego z prawem zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Podsumowanie

W praktyce niezwykle często spotyka się przypadki, gdy obiekt budowlany znajduje się na nieruchomości objętej ochroną konserwatorską, co powoduje konieczność stosowania dwóch równorzędnych ustaw – u.o.z. i Pb. Tam, gdzie ustawodawca zauważył możliwość potencjalnej kolizji między wartościami chronionymi na gruncie przepisów prawnobudowlanych a wartościami związanymi z ochroną zabytków, każdorazowo dał prymat ochronie tych ostatnich wartości. Świadczy o tym chociażby treść art. 67 ust. 2 Pb wprost wyłączającego stosowanie w stosunku do obiektów wpisanych do rejestru zabytków przepisów dotyczących rozbiórki nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych nienadających się do remontu.

Przed przystąpieniem do określonych prac inwestor powinien najpierw sprawdzić, jaką formą ochrony zabytku objęta jest jego nieruchomość, aby następnie ustalić, jaką zgodę właściwego organu zobowiązany jest uzyskać.

Joanna Maj radca prawny

Literatura

1. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840).
2. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.).
3. Ustawa z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.).
4. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.).
5. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2011 , II OSK 1599/10.
6. Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 sierpnia 2018 w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz.U. z 2021 r. poz. 81).
7. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2019, VII SA/Wa 9/19.
8. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 , II OSK 524/11.
9. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2019 , II OSK 782/17.
10. Ustawa z dnia 24 października 1974 – Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. nr 38 poz. 229 ze zm.).