O ustawach w roli projektanta, czyli dlaczego za paradoksy budowy nowej linii 110 kV płaci każdy z nas

Redagując wnioski o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a następnie o lokalizacji z konieczności improwizujemy.

Budowę każdego obiektu, również linii elektroenergetycznej napowietrznej 110 kV (dalej „linii”), zaczynamy od projektowania. Powszechnie wiadomo, że głównie od jakości projektu zależy, ile zapłacimy za wybudowanie.

Przed przystąpieniem do projektowania  należy odpowiedzieć na pytanie, czy wybudowanie liniiw miejscu przez nas wybranym jest w ogóle możliwe. Dopiero pozytywna odpowiedź uzasadnia podjęcie kosztownych prac projektowych.

Odpowiedzi należy oczywiście szukać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (dalej „mpzp”). Jeśli miejsce wybrane dla linii leży poza istniejącymi mpzp, występujemy o warunki zabudowy. Mpzp lub warunki zabudowy informują o uwarunkowaniach urbanistycznych obowiązujących na terenie którego dotyczą. Dla linii w miejsce warunków zabudowy wydawana jest decyzja lokalizacyjna.

Ponadto linia jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; tak stanowi Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym dla linii trzeba dodatkowo uzyskać decyzję środowiskową.

Podsumowując, proces projektowania linii poprzedzają dwie decyzje administracyjne:

–  decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (dalej dośu), wydawana w oparciu o ustawę z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej ustawę środowiskową);

–  decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego (dalej dlicp), wydawana w oparciu o ustawę z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(dalej ustawę plizp), stanowiąca dla linii odpowiednik warunków zabudowy.

Linia zazwyczaj budowana jest na gruntach nie będących własnością inwestora. W takim przypadku przed przystąpieniem do projektowania  należy jeszcze uzyskać prawo do dysponowania terenem, przez który linia będzie przebiegać. Takim prawem jest m.in. służebność przesyłu.

Jeśli z dośu, a następnie z dlicp wynika, że możliwe jest wybudowanie linii w zamierzonym miejscu, to uzasadnione jest podjęcie negocjacji z właścicielami gruntów na temat służebności przesyłu lub innych form wyrażenia zgody na wybudowanie linii.

Czynności przedprojektowe kończy uzyskanie kompletnego prawa do dysponowania terenem, co można przyrównać do zakupu działki budowlanej, więc następnym krokiem jest rozpoczęcie projektowania.

Tak w skrócie można opisać początek wytyczonej przez przepisy prawa procedury realizacji linii.

Niezbędne jest tutaj wyjaśnienie, dlaczego tak wyraźnie oddzielam czynności przedprojektowe od projektowania. Przyczyną jest istotna odmienność czynności przedprojektowych w odniesieniu do projektowania, występująca na obszarze prawno-umownym. Mianowicie czynności przedprojektowe mają charakter starannego działania w celu uzyskania sukcesu, gdzie termin, również samo wykonanie, zależą nie tylko od determinacji wykonawcy. Czynności przedprojektowe zależą często od uwarunkowań zewnętrznych, na które wykonawca nie ma żadnego wpływu. Natomiast projektowanie jest wymierną, typową pracą, odnośnie której wykonawca może odpowiedzialnie podejmować zobowiązanie, że ją wykona w umówionym terminie. Należy wyodrębniać czynności przedprojektowe również dlatego, że to właśnie one rozstrzygają o możliwości realizacji linii, uzasadniając w ten sposób przystąpienie do projektowania.

Prawie wszystkie nowe linie zamawiane są wg ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (dalej ustawa pzp) albo wg regulaminów wewnętrznych inwestorów zbudowanych na jej podstawie.

Stąd realizacja linii rozpoczyna się od przetargu na jej zaprojektowanie i budowę. Termin i pozostałe warunki wykonania opisuje Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ), zwana też Warunkami Zamówienia.

W przypadku linii od tego etapu – czyli de facto od początku – ma miejsce łączenie „pozyskania decyzji przedprojektowych” i „projektu” w jedno zadanie, objęte wspólną umową, mającą charakter umowy rezultatu.

W praktyce zamówienie linii obejmuje kompleksowo: uzyskanie dośu, dlicp,prawa do dysponowania terenem i opracowanie projektu wraz z pozwoleniem na budowę oraz wybudowanie.

Fakt zamawiania łącznego wynika ze specyfiki realizowania linii, wymuszanej istniejącym stanem prawa.

W artykule przedstawię i omówię kluczową w mojej ocenie przyczynę łącznego zamawiania czynności przedprojektowych i projektowania.

Przyczyną jest konieczność dysponowania danymi technicznymi o „linii”, będącymi wynikiem projektowania, już na etapie czynności przedprojektowych, czyli wtedy, gdy projekt jeszcze nie istnieje.

Ten paradoks dotyczy trzech elementów przedprojektowych. Realizacja każdego z tych elementów wymaga takich danych technicznych o linii, które zaczerpnąć można dopiero z projektu, lecz po jego ukończeniu. Są to: przygotowanie oferty na „prace przedprojektowe, projekt i budowę linii”, opracowanie wniosku o wydanie dośu i opracowanie wniosku o wydanie dlicp.

Przyczyna, że informacje techniczne o linii są potrzebne do dokonania czynności przedprojektowych, wynika wprost z treści prawa okołobudowlanego: z ustaw i rozporządzeń.

Powiedzmy wyprzedzająco: zamawiający w przypadku linii łączy czynności przedprojektowe z projektowaniem, bo nikt poza doświadczonym projektantem nie wybrnie z pułapki przepisów, polegającej na paradoksie, że decyzje przedprojektowe wydawane są na podstawie projektu, który jeszcze nie zaistniał.

 

 

Uproszczone przedstawienie poprawnej ścieżki projektowania „linii”.

Projektowanie linii rozpoczyna wystudiowanie trasy, którą będzie ona przebiegać. Znalezienie optymalnej trasy dla linii nie jest zadaniem ani łatwym, ani szybkim. Żeby rezultat był zadowalający, to nieraz na tym etapie projektowania trzeba dokonywać gruntowych korekt trasy, szczególnie jej załomów. Jak mamy już ustaloną trasę, w tym lokalizację słupów załomowych, to przychodzi kolej na lokalizację pozostałych słupów. Aby je rozstawić poprawnie (ekonomicznie) i w ten sposób określić ich rodzaj i wysokość, należy je lokować na profilu podłużnym trasy linii, wykonanym przez geodetę, najlepiej na podstawie aktualnej mapy do celów projektowych. Wybierając lokalizacje słupów wspieramy się wynikami badań geologicznych, treścią porozumień z właścicielami gruntów i pozostałymi uzgodnieniami techniczno-formalnymi.

Każdy inny tryb wyszukania trasy i lokalizacji słupów, przede wszystkim załomowych, to nieprawidłowość, której konsekwencją jest poważny wzrost nakładów na wybudowanie linii. Dlatego, że załomów trasy linii po uzyskaniu „decyzji przedprojektowych” już nie da się zmienić [1], ponieważ właśnie obie „decyzje przedprojektowe”, dośu i dlicp,utrwalają ostatecznie lokalizację słupów i załomy trasy.

Z ekonomicznego punktu widzenia rozstawienie słupów i trasę uznajemy za najkorzystniejsze, gdy zwisanie przewodów pomiędzy słupami dopasujemy do ukształtowania terenu. W efekcie słupy będą najniższe, najlżejsze i najtańsze. Uznajemy rozstawienie słupów za korzystne również wtedy, gdy grunt w miejscach posadowienia słupów dopuści zastosowanie najtańszych fundamentów, a dojazd będzie możliwy istniejącymi drogami, choćby gruntowymi. W każdym innym przypadku przepłacamy, a linia staje się coraz droższa. I najważniejsze: każdy załom to dwa razy droższa izolacja, cięższe i droższe słupy oraz fundamenty, a budowa kosztowniejsza.

Widzimy, że poprawne technicznie zaprojektowanie trasy linii oraz lokalizacja słupów i określenie ich wysokości wymaga zainwestowania czasu oraz pieniędzy na: geodezję, geologię, negocjacje z właścicielami wszystkich gruntów znajdujących się w pasie technologicznym linii; szerokim najczęściej na 20 m (dla linii 110 kV) i tak długim jak cała linia. Niezbędne jest również uzyskanie wymaganych warunków technicznych i formalnych.  

Po przybliżeniu metodyki projektowania linii możemy przystąpić do poznawania tytułowych paradoksów.

 

Paradoks „umowny”

Rozpocznijmy od paradoksu, że jedna umowa obejmuje pozyskanie decyzji przedprojektowych i projekt.

Tymczasem projekt lub zaprojektowanie i budowa linii to dzieło, realizowane na podstawie „umowy rezultatu”, gdzie wykonawca zobowiązuje się w umowie do wykonania przedmiotu umowy, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia. Obie strony mają pełne prawo do podejmowania takich zobowiązań, bo wywiązanie się z tej umowy mieści się całkowicie w ich kompetencjach. Poprawna wycena wykonania projektu jest możliwa, budowy już nieco mniej, jeśli zamówienie obejmuje i projekt, i budowę. Możliwe jest określenie terminu wykonania i terminu dokonania zapłaty.

Natomiast zobowiązanie się do uzyskania prawa do dysponowania terenem, a w szczególności zobowiązanie się do „pozyskania decyzji przedprojektowych” ma charakter „umowy starannego działania”, bo wydanie przedmiotowych decyzji nie leży w kompetencjachwykonawcy.Wykonawca może wyłącznie zobowiązywać się do rzetelnego działania w celuuzyskania: dośu, dlicpi decyzji starosty o przeprowadzeniu linii [2], bo kompetentne do wydania tych decyzji są wyłącznie właściwe organy administracji państwowej. Również organy administracji państwowej decydują o zakresie procedur wydawania tych decyzji i terminach ich załatwiania. W ten sposób organy administracji państwowej, postępując zgodnie z prawem, decydują również o czasie niezbędnym na wykonanie wszystkich postanowień i decyzji proceduralnych. Pamiętać należy, że którejś decyzji możemy po prostu nie uzyskać. W związku z tym w chwili zawierania umowy starannego działania niewykonalne jest określenie całkowitego kosztu tych działań i wskazanie terminu.

Z powyższego wynika, że umowa rezultatu, narzucana przez zamawiającego w SIWZ dla całości zamówienia, ma w takim przypadku poważną wadę prawną, ponieważ w jej zakres wchodzi wykonanie czynności mających charakter umowy starannego działania. Objęcie jedną umową uzyskania prawa do dysponowania terenem, pozyskania decyzji przedprojektowych i projektowania, opóźnia jej wykonanie, bądź uniemożliwia poprawną realizację. Dzieje się tak, bo zakres pozyskania decyzji przedprojektowych oraz zakres uzyskania prawa do dysponowania terenem, również cena tej części umowy, mogą wzrastać nieprzewidywalnie. Jednocześnie termin wykonania tej części umowy nie zależy od Wykonawcy.

Przerzucanie konsekwencji finansowych tak skonstruowanej umowy na Wykonawcę (art. 632 Kodeksu cywilnego [3]) prowadzi do wliczania tego ryzyka w koszt wykonania. Zdarza się też, że przetarg wygrywa oferent, który tych ryzyk nie ujął w cenie. Żadna z tych sytuacji nie jest ani dobra ani poprawna, ani korzystna dla którejkolwiek ze stron, jednak obie mają miejsce na rynku. Dlatego też, moim zdaniem, hipoteza o wadzie prawnej jest uzasadniona.

Paradoksalne powiązanie końca projektowania z jego początkiem, a wręcz z czynnościami przedprojektowymi, po części tłumaczy dążenie zamawiającego do łączenia czynności przedprojektowych i projektowania w jedno zadanie. Praktyka pokazuje, że zamawiający zamawia taką usługę kompleksową nawet wtedy, jeżeli jest to w konsekwencji droższe i, jak widać, nie do końca zgodne z prawem.

Odpowiedzią rynku jest składanie ofert w takich przetargach, bo innych brak.

 

 

Paradoksy ustawowe

Przyjrzyjmy się tym elementom procedury, które wymagają takich danych technicznych o linii, które de facto zaczerpnąć można dopiero z projektu, po jego ukończeniu.

Pierwszym takim elementem jest przygotowanie oferty na „prace przedprojektowe, projekt i budowę”.

O wygraniu przetargu zazwyczaj decyduje jedynie cena. Wymusza to ustawa pzp. Chcąc wygrać przetarg w systemie „zaprojektuj i wybuduj linię” wykonawca kalkuluje koszty pozbawione wszelkich ryzyk i zakłada do wyceny ofertowej najtańszą (i najkrótszą) procedurę formalno-prawną.  Dlatego najkrótszą, bo drugim czynnikiem sukcesu jest sprostanie terminowi. Narzuca go zamawiający, najczęściej skracając do niemożliwości [4].

Ustawa pzp określa również czas na opracowanie oferty, dla naszego przypadku nie mniej niż 14 dni, nie więcej niż 40 dni. W trybie „zaprojektuj i wybuduj linię”  projektu oczywiście jeszcze nie ma, więc brak źródła informacji potrzebnych do wyceny. Nie ma nawet trasy dla linii. Z jednej strony brakuje więc czasu na zamodelowanie linii i rozpoznanie uwarunkowań. Z drugiej strony nikogo nigdy nie będzie stać, by do każdej oferty wykonywać kosztowne opracowanie projektowe. Wykonawca z konieczności czyni kolejne założenie ofertowe – na potrzeby wyceny budowy pospiesznie modeluje wirtualną linię biegnącą wirtualną trasą. Na własne ryzyko.

W konsekwencji powyższych przyczyn do oferty przyjmowane jest postępowanie formalno-prawne zakładające uzyskanie dośu na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia (bo raport oddziaływania na środowisko trwa i kosztuje), oraz przyjmowane jest pozyskanie dlicp (bo szybka i tania); razem optymistycznie 5 miesięcy. Wobec terminu narzuconego przez Zamawiającego nie można inaczej.

Przyjrzyjmy się teraz, co czeka wykonawcę po wygraniu przetargu.

Drugim i trzecim elementem wymagającym danych technicznych o linii, które zaczerpnąć można dopiero z projektu, po jego ukończeniu, jest opracowanie wniosku o wydanie dośu i opracowanie wniosku o wydanie dlicp.

Linia zazwyczaj łączy dwie istniejące stacje elektroenergetyczne, więc jej oba końce znamy, teraz trzeba wyszukać trasę, najlepiej poprawną technicznie i dostosowaną do wszystkich dających się przewidzieć uwarunkowań lokalnych, ale przede wszystkim mieszczącą się cenowo w poczynionych już założeniach ofertowych.

Jednak musimy mieć na uwadze, że postępowanie środowiskowe, ustawowo wymagające rozwiązań wariantowych, może wskazać w dośu inną trasę niż wnioskowana, bo w przypadku linii rozważane jest również  wariantowanie trasy.  Zadziałać bowiem może art. 81 ust. 1 „ustawy środowiskowej”, zgodnie z którym organ może w decyzji wskazać wariant zupełnie inny, niż te wymienione przez nas we wniosku, pod rygorem odmowy wydania decyzji. Właśnie dlatego dośu nazywamy decyzją przedprojektową.

Wyszukując trasę musimy poza względami środowiskowymi uwzględnić warunek kluczowy, wynikający z dwóch ustaw: z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tym kluczowym warunkiem jest, że dlicp nie zmienia sposobu użytkowania gruntów leśnych i gruntów rolnych wyższych klas na nieleśne i nierolne. Takie zmiany sposobu użytkowania gruntów są możliwe wyłącznie w ramach procedury tworzenia mpzp. Wskutek tego aby organ mógł wydać dlicp, to musimy trasą nowej linii ominąć lasy, a słupy lokalizować poza rolą klasy III i lepszych. Musimy, bo alternatywny mpzp trwa czterokrotnie dłużej i kosztuje sporo. A wiemy, że po podpisaniu umowy liczy się termin. I cena.

Ww. lokalizowanie słupów i omijanie lasów wydaje się proste, ale wydłuża linię i komplikuje jej trasę. Do tego aby wiedzieć z jakimi gruntami mamy po drodze do czynienia (leśne, rolne i jakiej klasy ta rola) czyli które działki ominąć, trzeba map ewidencyjnych, a następnie wypisów z ewidencji dla tych gruntów, które znalazły się w pasie technologicznym naszej linii. Kupujemy mapy ewidencyjne, identyfikujemy działki objęte pasem technologicznym linii, płacimy za wypisy z ewidencji gruntów [5]  i w ten sposób uzyskujemy informację o gruntach, teoretycznie aktualną. Dlaczego tylko teoretycznie, wyjaśnię w dalszej części.

Załóżmy, że mając już aktualne mapy ewidencyjne możemy rozstrzygnąć, że udało się ulokować trasę linii na gruntach rolnych, i to na tyle zgrabnie, aby posadowieniem słupów ominąć rolę klasy I, II lub III. Jak bardzo tym założeniem uprościłem opisywane zagadnienie, ilustruje dopowiedzenie, że przeciętna nowa linia  to 20 ÷ 30 km trasy oraz ponad 100 stanowisk słupów. Te liczby często bywają o wiele większe.

Pamiętajmy tu, że wszystkie materiały do projektowania – profil podłużny trasy linii, wykonany przez geodetę na podstawie aktualnej mapy do celów projektowych, wyniki badań geologicznych, treść porozumień z właścicielami gruntów i pozostałe uzgodnienia techniczno-formalne – pozyskujemy / kupujemy  dopiero po uprawomocnieniu się „decyzji przedprojektowych”: dośu i dlicp. Bo, jak to opisałem powyżej, technicznie poprawne zaprojektowanie trasy linii oraz lokalizacja słupów i określenie ich wysokości wymaga czasu oraz zainwestowania m.in. w geodezję, w geologię,  w  negocjacje z właścicielami wszystkich gruntów znajdujących się w pasie technologicznym linii; szerokim najczęściej na 20 m (dla linii 110 kV) i tak długim jak cała linia. Pamiętajmy też, że decyzje przedprojektowe mogą nam tą trasę zmienić!

Tak więc redagując wnioski o wydanie dośu, a następnie dlicp, z konieczności  improwizujemy. Podobnie zresztą zrobiliśmy wcześniej, redagując ofertę

Jeśli przedprojektowe rozstawienie słupów, wykonane na mapach ewidencyjnych,  pozwoliło ominąć rolę klasy I, II lub III, a trasą linii ominęliśmy tereny leśne, to teoretycznie możemy być przeświadczeni, iż będzie możliwe uzyskanie dlicp. Lecz pamiętajmy, że do wniosku o wydanie tej decyzji trzeba załączyć dośu.

Procedury środowiskowe to swoista dżungla przepisów. By ułatwić zrozumienie mechanizmów funkcjonowania tego prawa, szczególnie ich wpływ na postępowanie zamawiającego i wykonawcy, dokonałem skrótów i uproszczeń.

Trasę założoną (nie zaprojektowaną), koniecznie wariantowaną, należy teraz przedstawić organowi wydającemu dośu, załączając do wniosku o wydanie dośu kartę informacyjną przedsięwzięcia (dalej KIP), ustawowo przewidzianą dla przedsięwzięć takich jak linia, zawierającą informacje wyszczególnione w art. 3 ust. 1 punkt 5. „ustawy środowiskowej”. Mowa tu o podstawowych informacjach o planowanym przedsięwzięciu.

W szczególności mają to być dane o (cytuję zaustawą środowiskową):

a) rodzaju, skali i usytuowaniu przedsięwzięcia,

b) powierzchni zajmowanej nieruchomości, a także obiektu budowlanego oraz dotychczasowym sposobie ich wykorzystania i pokrycie nieruchomości szatą roślinną,

c) rodzaju technologii,

d) ewentualnych wariantach przedsięwzięcia, przy czym w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej każdy z analizowanych wariantów drogi musi być dopuszczalny pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego,

e) przewidywanych ilości wykorzystywanej wody, surowców, materiałów, paliw oraz energii,

f) rozwiązaniach chroniących środowisko,

g) rodzajach i przewidywanej ilości wprowadzanych do środowiska substancji lub energii przy zastosowaniu rozwiązań chroniących środowisko,

h) możliwym transgranicznym oddziaływaniu na środowisko,

i) obszarach podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, znajdujących się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia,

j) wpływie planowanej drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej.

Pierwszym wrażeniem po przeczytaniu ww. jest stwierdzenie, że niewiele tych wymogów koresponduje z obiektem liniowym, oraz spostrzeżenie, że w przypadku linii oczekiwane przez ustawodawcę dane charakterystyczne są już powszechnie znane.

Spostrzeżenie to wywodzi się stąd, że w Polsce pracuje już ponad 30 000 km linii. W związku z tym wydawać by się mogło, że w naszym przypadku nie zachodzi konieczność przeprowadzania przez urząd, kolejny raz, oceny oddziaływania linii na środowisko [6] , bo jest to powtarzalny w skali kraju obiekt, charakteryzujący się oddziaływaniem w pełni już rozpoznanym i opublikowanym. Również rozwiązania techniczne są stosowane powszechnie. Wydawać by się mogło, że w KIP linię można opisać w sposób nieskomplikowany, w zakresie przewidzianym „ustawą środowiskową”, bo takie działanie przewidziano dla „przedsięwzięć potencjalnie mogących oddziaływać na środowisko”, a linia się do nich zalicza.

W praktyce jednak otrzymujemy wezwanie urzędu do uzupełnienia KIP (do wykonania najczęściej w terminie 7 dni, rzadziej 14). Uzupełnianie odbywa się pod niedopowiedzianym rygorem postanowienia o konieczności sporządzenia raportu.

W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, i wyraźnie podkreślić, że w przypadku linii oczekiwania urzędu dotyczą dostarczenia informacji możliwych do uzyskania dopiero z projektu, który, rzecz oczywista, jeszcze nie istnieje.

Przykładowe wezwanie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska wymaga uzupełnień KIP m.in. o (cytuję):

(zanim to przeczytamy, warto podsumować powyższe: ten przykład dotyczy linii na etapie przedprojektowym, w zasadzie mamy tylko jej trasę, kiepską, bo wybraną w sposób opisany, więc krętą i długą, przeprowadzoną gruntami rolnymi, więc omijającą lasy, obszary ochrony przyrody i siedziby ludzkie)

– rozszerzyć informacje na temat wprowadzanych do środowiska substancji lub energii, w tym na etapie budowy opisać gospodarkę wodno-ściekową oraz gospodarkę odpadami wraz z podaniem kodów odpadów; opisać organizację zaplecza budowy, opisać sposób posadowienia fundamentów i realizacji innych etapów budowy,

– podać parametry linii: szerokość rozstawu torów, wysokość zawieszenia linii, szerokość pasa technicznego (ochronnego) itp.; dane dotyczące odległości od najbliższej zabudowy powinny uwzględniać ww. elementy,

– rozszerzyć informacje o szacie roślinnej terenu inwestycji, w szczególności miejsc posadowienia słupów, wskazać te miejsca oraz doprecyzować informacje o drzewach i krzewach wymagających wycięcia lub przycięcia (gatunek, obwód, powierzchnia, lokalizacja itp.),

– załączyć na płycie CD/DVD zdjęcia budynków mieszkalnych położonych w odległości do 80 m od planowanej inwestycji

– załączyć przykładowe informacje, które potwierdzą zapisy na str. „x” karty informacyjnej o wynikach pomiarów hałasu pod liniami napowietrznymi,

– przedstawić informacje potwierdzające stwierdzenia dotyczące pola elektrycznego pod linią, w tym o zachowaniu wartości dopuszczalnych w zakresie pola elektromagnetycznego (na str. „y” autor karty powołuje się na przeprowadzone obliczenia).

W tym cytacie wyróżniłem oczekiwania dość absurdalne, aby potwierdzać publikowane obliczenia, bądź wyniki pomiarów, kolejnymi publikacjami. Również wymóg wizualizacji zabudowań znajdujących się w pasie 160 m nie znajduje odniesienia gdziekolwiek; nawet urbaniści w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uwzględniają dla liniipas terenu o szerokości 40m, dwukrotnie szerszy niż wynika to z faktycznych, ekstremalnych oddziaływań. Oczekiwane informacje odnośnie wysokości słupów, miejsca ich posadowienia, sposobu posadowienia fundamentów, będzie zawierał projekt, który ma powstać na podstawie dośu. Wiemy już, że lokalizację słupów, oraz ich wysokość powinien ustalić projektant w trakcie projektowania, a odnośnie fundamentów to dopiero wyniki badań geologicznych rozstrzygają, czy słupy sadowić na fundamentach prefabrykowanych czy wykonywanych na budowie, w miejscu posadowienia słupa. W tym drugim przypadku fundamenty mogą być palowe, studniowe, monolityczne, tratwowe lub inne.  Na rozwiązanie fundamentu wpływa też wiele czynników technicznych, organizacyjnych i formalnych. Na etapie dośu nikt tej wiedzy nie posiada, wszak jeszcze nie wykonano projektu. Bez projektu niewykonalne jest również rzetelne spełnienie żądania, by podać informacje o drzewach i krzewach wymagających wycięcia lub przycięcia, z wskazaniem, już na tym etapie postępowania, ich gatunku, obwodu, powierzchni zakrzaczenia, lokalizacji.

Wezwanie do uzupełnienia zmusza wnioskodawcę do podawania nieistniejących jeszcze informacji.

Mamy do czynienia z paradoksem – swoistym błędnym kołem – które niebezpiecznie się rozszerza, bowiemwszystkie informacje o „linii”, szczególnie te zażądane, zostaną przepisane z uzupełnionej KIP do „decyzji środowiskowej”, i to w formie uwarunkowań tej decyzji ! Pamiętajmy również, że projekt budowlany będzie następnie weryfikowany pod kątem spełnienia warunków „decyzji środowiskowej”.

Podsumowując ten fragment należy podkreślić, że oczekiwania wobec wykonawcy, wynikające z wymagań ustawowych, zmuszają go do szczegółowego scharakteryzowania linii mimo braku projektu. Przygotowane bez odpowiednich podstaw informacje o linii są następnie przeniesione do decyzji środowiskowej, stając się w ten sposób wymogiem, do którego będzie odnoszony projekt budowlany.

W taki sposób powstają formalne warunki ograniczające projektanta, uniemożliwiające projektowanie optymalne, zgodne ze sztuką inżynierską. Mianowicie w projekcie budowlanym o rozwiązaniach technicznych będzie decydowała nie tylko ekonomia, lecz także zgodność z postanowieniami wydanych decyzji: dośu i dlicp. Będzie tak, bo w ramach procedury wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę ma miejsce urzędowa weryfikacja projektu budowlanego. Wszelkie stwierdzone wówczas odstępstwa projektu budowlanego od postanowień dośu mogą być powodem przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania linii na środowisko (art. 88 ust. 1 punkt 2 „ustawy środowiskowej”) co, zgodnie z ust. 3 tego artykułu, prowadzi do żądania wykonania ponownego raportu. Pamiętajmy przy tym o terminie umownym. Kolejny raport to kolejne miesiące opóźnienia. To kolejne kary umowne.

Z jednej strony widać, że bez projektu nie sposób rzetelnie dokonać żądanych uzupełnień. Możemy podać tylko niesprawdzone parametry, niepotwierdzone informacje, kategorycznie blokujące później swobodę w projektowaniu linii. Ale mając na uwadze termin wykonania przedmiotu umowy i groźbę kar umownych, uzupełniamy pospiesznie kartę informacyjną, niestety tylko tym, co nam podpowiada intuicja i doświadczenie inżynierskie. Pod presją przepisów kreujemy linię „na wyczucie” wskazując wirtualne lokalizacje słupów, sposób posadowienia fundamentów i całą resztę. Czynimy to z pełną świadomością, że ewentualnych niefortunności nie będzie można poprawić;  w ww. sposób zablokują taką możliwość dośu, dlicp oraz termin umowny i groźba kar umownych. Jasno z tego widać, że linia nie będzie zaprojektowana najlepiej, zgodnie ze sztuką inżynierską; będzie taka, jak się nam na tym etapie wydawało. Ekonomię projektowania opisałem.

W tym miejscu rysuje się już wyraźnie mechanizm projektowania linii przez przepisy prawa.  Prawa zamówień publicznych, zagospodarowania przestrzennego, o ochronie gruntów rolnych i leśnych,  o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wkrótce dołączą przepisy ustawy o ochronie krajobrazu. Dopowiedzieć należy, niestety, że nie tylko przepisy prawa decydują za projektanta.

Teraz widzimy, dlaczego Zamawiający w przypadku linii łączy czynności przedprojektowe z projektowaniem. Faktycznie nikt poza doświadczonym projektantem nie wybrnie z pułapki przepisów, polegającej na odwróceniu projektowania tak, że decyzje przedprojektowe wydawane są na podstawie projektu, który jeszcze nie zaistniał.

 

 

Nowe paradoksy prawne

Powiedzmy jeszcze kilka słów o jednym z nowych paradoksów formalno-prawnych, które w przypadku dzieła, jakim jest projekt, skutecznie potrafi zmienić „umowę rezultatu” na „umowę starannego działania”.

Dla wprowadzenia w to zagadnienie należy kontynuować opis procedury realizacji linii. Uprośćmy go jednak. Załóżmy, że uzupełnienia KIP zostały przez urząd przyjęte [7]. Przyjmijmy, że po uzupełnieniu karty informacyjnej dośu została nam wydana [8]. Wpisano w tą decyzję wszystkie wymuszone na wnioskodawcy treści z karty informacyjnej, charakteryzujące wirtualną linię i jej wirtualną trasę.

Przypomnijmy: w ten sposób dośu i dlicp zaprojektowały trasę, posadowienie słupów, w konsekwencji ich wysokość i fundamentowanie. I to jeszcze przed dokonaniem badań geologicznych i pomiarów geodezyjnych. Zwróćmy uwagę, że o ekonomię tych wirtualnych rozwiązań nikt nie spytał.

Posiadając już dośu załączamy tą decyzję do wniosku o wydanie dlicp. Ponieważ z wypisów z ewidencji gruntów wynika, że grunty na trasie linii nie wymagają „odrolnienia” i lasy nie występują, to przyjmijmy, że dlicp zostaje nam wydana.

Teraz wkraczamy w etap projektowania (pomijam opis uzyskiwania prawa do dysponowania terenem, ale pamiętajmy, że ten etap też musi być zrealizowany przed przystąpieniem do projektowania).

W przypadku linii czynnością początkową projektowania jest pozyskanie map do celów projektowych; najczęściej jest to kilkaset hektarów.

I tu niespodzianka. Wychodzi na jaw, że niektóre grunty rolne, znajdujące się na trasie linii, w jej pasie technologicznym, de facto nie są już rolne!
Trwa ich zalesianie z wykorzystaniem funduszy unijnych, dystrybuowanych na wniosek rolnika przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR).

Ciśnie się na usta pytanie – jak to możliwe ? – przecież w ewidencji gruntów tereny figurowały jako rolne! (i tak będzie jeszcze kilka lat).

O co tu chodzi wyjaśniam, lecz upraszczając.

Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich umożliwia zalesianie gruntów rolnych i nierolnych. Grunty te są przekwalifikowane na leśne decyzją Starosty, dopiero gdy beneficjent zalesianie realizuje prawidłowo, co jest weryfikowane przed upływem pięciu lat od daty przystąpienia do zalesiania. I dopiero po tej kontroli następuje ewidencyjne przekwalifikowanie gruntów na leśne. Zanim ten fakt będzie ujawniony na mapach ewidencyjnych musi jeszcze upłynąć czas na wprowadzenie informacji do zasobów ewidencyjnych.

Rażącą niekonsekwencją ustawodawcy jest tutaj fakt, że zmiana sposobu użytkowania gruntów leśnych i rolnych klasy III i lepszych na nierolne lub nieleśne jest transparentna i tak obwarowana, że może mieć miejsce wyłącznie w „mpzp”, natomiast działanie odwrotnie (zalesianie gruntów rolnych w trybie jw.) jest realizowane wręcz niezauważalnie dla inwestora, wprost na wniosek właściciela gruntów, a odzwierciedlenie tego faktu w ewidencji gruntów ma miejsce dopiero po pięciu latach od zaistnienia tej zmiany.

Rezygnacja z zalesiania, również w czasie ww. pierwszych pięciu lat [9], skutkuje roszczeniem zwrotu wszystkich nakładów powierzonych beneficjentowi na całość zalesiania. Stanie się tak, jeśli by rolnik wykazał się postawą obywatelską i wyraził zgodę na przeprowadzenie linii. Bo wg prawa, do odlesienia gruntu zalesianego trzeba rolnika zmusić decyzją administracyjną, np. mpzp, nie inaczej.

Konsekwencją tego stanu rzeczy jest przerwanie prac projektowych i konieczność uchwalenia mpzp dla linii, obejmującego przedmiotową część gruntów zalesianych, również dlatego, że dlicp nie zmieni sposobu użytkowania gruntów z leśnych na nieleśne.

Zgodnie z art. 632 Kodeksu cywilnego z jednej strony, przepisami ustawy pzp z drugiej strony (wynagrodzenie jest ryczałtowe) i postanowieniami ustawy plizp z trzeciej strony (art. 21 ust. 2 pkt 4), za mpzp [10] zapłaci Wykonawca, działając tutaj w imieniu inwestora.

Na tym przykładzie widać wyraźnie, w jaki sposób przepisy prawa skutecznie zmieniają „umowę rezultatu” na „umowę starannego działania” – wszak uchwalenie mpzp nie zależy jedynie od starań wykonawcy.

Podkreślić należy, że sytuacja z zalesianiem jest nie do przewidzenia, a dodatkowo administrator danych o zalesianiu zasłania się ochroną danych osobowych i nie udziela na ten temat informacji. Brak więc możliwości sprawdzenia stanu gruntów przed opracowaniem map do celów projektowych, choć nawet ich wykonanie nie gwarantuje pewności informacji w tym względzie.

Widzimy już, że założone z konieczności do oferty 5 miesięcy na pozyskanie dośu i dlicp rozrasta się o ponad 12 miesięcy niezbędnych dla przeprowadzenia całej procedury planu miejscowego. Jeśli by nawet w rzeczywistości doszło do wydania decyzji lokalizacyjnej, to na etapie uzgodnień z właścicielami gruntów temat zalesiania gruntów rolnych i tak by wypłynął. W każdym przypadku założony termin wykonania linii oddala się, a kary umowne już rosną, choć jeszcze nie zaczęto projektowania. A do samej budowy daleko, coraz dalej.

Zwróćmy uwagę, że nie przedstawiłem zagadnień związanych z uzyskaniem prawa do dysponowania terenem, nie opisałem presji organizacji „proekologicznych” i nie wskazałem wielu innych aspektów, mających poważny wpływ, każdy z osobna, na kreowanie kształtu nowej linii. I nie tylko na kreowanie jej kształtu, w grę wchodzi termin i cena.

 

Kto płaci za paradoksy budowy nowej linii 110kV

W opisany tu sposób za stan prawa płaci (i traci) wykonawca. A przecież to dopiero tylko dwa przykłady, jeszcze nie opisałem wszystkiego…

Natomiast zamawiający w konsekwencji dostaje spóźnioną, koślawą linię, niedoskonałą technicznie, ekonomicznie, eksploatacyjnie, wizualnie…

I, podobnie jak wykonawca, też na pewno nie jest zadowolony.

Uzasadnione wydaje się pytanie – czy można projektować i budować inaczej? Być może. Lecz dla inwestora również nie było by to łatwe, on też napotyka bariery formalne, nie do przebycia w terminie, w jakim powinna zaistnieć nowa linia. Warto tutaj zauważyć, że planowana ustawa o korytarzach przesyłowych w przypadku nowej linii żadnej z omawianych spraw nie rozwiąże; w zakresie terminów szczególnie nie.

 A jeśli zamawiający buduje  linię z powodu wniosku o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej [11] np. fabryki, to z tego artykułu widać, dlaczego przykładową fabrykę stawia się gdzie indziej.

Na zakończenie poszukajmy punktu odniesienia – dla porównania.

Podsumowując artykuł widać, że linie wybudowane obecnie ukształtowały przepisy prawa.

Wcześniej o trasie i kształcie linii decydowała technika i ekonomia, a całość mógł dopełnić talent i zdrowy rozsądek projektanta.

Wątpiącym proponuję poznanie linii powstałych np. pół wieku temu, choćby 110kV Zielona Góra – Leszno, 400kV Mikułowa – Joachimów, 220kV Konin – Olsztyn, a szczególnie Gdańsk – Żydowo [12],. Wpasowanie tych linii w teren to wzór, dziś niedościgły. Nadal budzi podziw swoista elegancja rozwiązań, również odporność na anomalie pogodowe.

Dla nas przede wszystkim interesujące były by ich koszty inwestycyjne (w aspekcie ekonomii projektowania linii), a dalej kosztyeksploatacji, remontów, straty przesyłu. A to dlatego, że właśnie z tych kosztów w znacznej części bierze się końcowa cena energii elektrycznej. W konsekwencji za kształt obecnie budowanych linii płacimy wszyscy, w ramach opłaty przesyłowej.

 

Wniosek

Uważam, że pora zacząć wystawiać rachunki za skutki finansowe działania procesów tu opisanych, oraz wszystkich pozostałych, niewymienionych z braku miejsca.

Tylko, jak to zazwyczaj bywa, najtrudniej będzie z ustaleniem adresata.

Natomiast podstawą wystawiania tych rachunków powinien być „Raport o finansowych konsekwencjach stanu prawa oraz o wpływie ochrony środowiska na końcowe rozwiązanie przedsięwzięcia inwestycyjnego, określający wzrost kosztu realizacji tego przedsięwzięcia w stosunku do wykonania poprawnego technicznie, oraz ustalający całkowity wzrost kosztu realizacji, spowodowany stanem prawa oraz dostosowaniem inwestycji do wymagań środowiskowych”.

Mam wrażenie, że wszyscy, również tzw. organizacje proekologiczne, będą zdumieni, o jakich pieniądzach mowa.

Zapewniam, że w przypadku elektroenergetycznych linii wysokich i najwyższych napięć są to zaskakująco wysokie kwoty.

Projekt ustawy o ochronie krajobrazu pioniersko wskazuje propozycje finansowania podobnych kwestii, więc pierwszy krok legislacyjny w tym kierunku jest już, być może, szykowany.

Jeśli nie, to nadal za ten stan rzeczy będzie płacił każdy z nas; w przypadku linii elektroenergetycznych rachunkami za prąd.

 

mgr inż. Zbigniew Kończak

Elektrobudowa SA w Katowicach

Oddział Spółki Rynek Dystrybucji Energii